Tiếp cận từ góc độ hạ tầng kỹ thuật đô thị và quản trị không gian công cộng

1. Hè phố và hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị

1.1. Hè phố và cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị

Hè phố và hệ thống hạ tầng kỹ thuật là hai yếu tố gắn bó mật thiết trong quy hoạch và quản lý đô thị. Hè phố, hay vỉa hè, là phần đường dành cho người đi bộ, đồng thời là không gian bố trí các công trình hạ tầng kỹ thuật. QCVN 07:2023/BXD của Bộ Xây dựng yêu cầu việc thiết kế và quản lý hè phố phải tích hợp đồng bộ với hệ thống hạ tầng kỹ thuật và không gian công cộng.

Luật Quy hoạch 2017, quy định chung về hoạt động quy hoạch, không nhắc trực tiếp từ "hè phố" hoặc “vỉa hè”, nhưng các quy định về quy hoạch giao thông đô thị và hạ tầng kỹ thuật đã gián tiếp bảo đảm hưởng tới việc thiết kế, sử dụng và quản lý hè phố.

Luật Trật tự, an toàn giao thông đường bộ năm 2024 (số 36/2024/QH15), xác định vỉa hè là phần sử dụng dành cho người đi bộ, có thể được sử dụng tạm thời cho mục đích khác nếu không ảnh hưởng đến giao thông và được cơ quan có thẩm quyền cho phép. 

Ghi chú: Khu vực A - trước công trình; Khu vực B - dành cho người đi bộ;

Khu vực C - dành cho các trang thiết bị; và Khu vực D - lòng đường sát hè phố.

Để nâng cao chất lượng hè phố, WRI (2024) đề xuất 8 nguyên tắc gồm: kích thước hợp lý, tiếp cận phổ quát, kết nối an toàn, biển báo rõ ràng, không gian hấp dẫn, an ninh, bề mặt chất lượng, và thoát nước hiệu quả.

Các nguyên tắc này không chỉ nhằm đáp ứng nhu cầu đi lại thuận tiện mà còn hướng tới việc tạo lập không gian công cộng thân thiện, an toàn và bền vững. Theo Gehl (2010), hè phố là lớp chuyển tiếp giữa không gian công cộng và không gian riêng tư, giữ vai trò quan trọng trong cấu trúc xã hội và tổ chức đô thị.

Lý thuyết “Complete Streets” cũng nhấn mạnh rằng đường phố cần được thiết kế đa chức năng, vừa phục vụ người đi bộ, cây xanh, hạ tầng kỹ thuật, vừa tạo điều kiện cho các hoạt động cộng đồng và thương mại nhỏ. 

Tại Việt Nam, cách tiếp cận này đã được vận dụng trong các chương trình chỉnh trang và quản lý vỉa hè tại Hà Nội, TP.HCM, hướng tới tích hợp giao thông, cảnh quan và tiện ích công cộng trong một thiết kế tổng thể.

1.2. Phân loại hè phố theo chức năng và quản lý khai thác

Tại các đô thị Việt Nam, vỉa hè thường được phân loại dựa trên chức năng sử dụng và hình thức quản lý - khai thác. Việc phân loại này giúp nhận diện rõ vai trò và phương thức vận hành của từng loại vỉa hè, từ đó hỗ trợ công tác quy hoạch, quản lý và khai thác phù hợp với đặc thù không gian đô thị. Trên cơ sở này, có thể chia thành các nhóm chính sau:

- Phân loại theo chức năng sử dụng

• Hè phố dành cho người đi bộ (phổ biến ở các tuyến phố chính, khu phố cổ, khu trung tâm thương mại, gần trường học, bệnh viện).

• Hè phố kết hợp kinh doanh (nhiều tuyến phố cho phép một phần vỉa hè dùng cho dịch vụ ăn uống, cửa hàng, chỗ để xe - có quy định tạm thời về thu phí).

• Hè phố kết hợp bãi đỗ xe (một số tuyến phố có kẻ vạch cho ô tô, xe máy dừng đỗ…).

• Hè phố phục vụ kỹ thuật và hạ tầng ngầm, cây xanh. 

- Phân loại theo quản lý và khai thác

• Hè phố do phường/xã quản lý (đa số các tuyến phố).

• Hè phố giao doanh nghiệp khai thác (theo hình thức xã hội hóa, thu phí sử dụng).

• Hè phố chuyên biệt (khu phố đi bộ, tuyến phố du lịch, khu vực lễ hội).

1.3. Thực trạng cơ sở hạ tầng hè phố tại các đô thị 

Các khảo sát gần đây của nhóm nghiên cứu tại Hà Nội và TP.HCM cho thấy còn nhiều bất cập kỹ thuật trong xây dựng và quản lý hè phố. Hè phố tại nhiều đô thị còn hẹp (40% < 2m) không đáp ứng nhu cầu đi bộ an toàn. Vật liệu lát thường xuyên xuống cấp, kết cấu nền yếu và hệ thống thoát nước kém hiệu quả. Hạ tầng kỹ thuật ngầm thiếu đồng bộ, trong khi phần lớn các tuyến phố chưa có bản đồ hạ tầng ngầm đầy đủ.

Điều này dẫn đến tình trạng thi công chồng lấn, khoan cắt thiếu kiểm soát, làm giảm độ bền và tuổi thọ công trình. Bên cạnh đó, sự chồng chéo trong đầu tư, quản lý và thi công các hạng mục liên quan tiếp tục làm giảm tính đồng bộ và hiệu quả khai thác. 

Bảng 1. Thực trạng, yêu cầu và giải pháp kỹ thuật đối với hạ tầng hè phố

2. Thực trạng sử dụng hè phố tại các đô thị ở Việt Nam

2.1. Hè phố như một không gian kinh tế - xã hội

Hè phố không chỉ đóng vai trò giao thông, mà còn là một không gian kinh tế - xã hội quan trọng của đô thị Việt Nam. Trong cấu trúc đô thị đặc trưng với các dãy nhà phố liền kề, không gian trước cửa nhà đã hình thành một nét văn hóa riêng: vừa là nơi sinh hoạt, buôn bán, vừa là nơi giao lưu cộng đồng.

Đây cũng là nơi mưu sinh của nhiều lao động đô thị, trong đó không ít hộ gia đình phụ thuộc hoàn toàn vào nguồn thu từ các hoạt động trên hè phố. Trong bối cảnh kinh tế phi chính thức ngày càng phát triển, hè phố tạo ra nhiều cơ hội việc làm, đặc biệt cho nhóm lao động nhập cư từ nông thôn.

Tại Hà Nội, kinh tế hè phố đóng góp khoảng 5-7% GDP phi chính thức, gần 80% người bán hàng là phụ nữ, người cao tuổi hoặc người nhập cư (Viện Nghiên cứu phát triển kinh tế - xã hội Hà Nội, 2022).

Khảo sát tại TP.HCM (2024) cho thấy có hơn 12.000 hộ kinh doanh cá thể đang hoạt động trên các tuyến hè phố trung tâm, với thu nhập bình quân từ 3 đến 5 triệu đồng mỗi tháng. Trong số này, khoảng 70% hộ phụ thuộc hoàn toàn vào nguồn thu từ các hoạt động buôn bán trên vỉa hè. Nếu được quản lý hợp lý, không gian hè phố không chỉ đảm bảo chức năng giao thông mà còn có thể phát huy hiệu quả các giá trị kinh tế, văn hóa và du lịch đô thị.

2.2. Tình hình sử dụng hè phố hiện nay

Tại nhiều đô thị lớn ở Việt Nam, hè phố đang bị khai thác vượt ra ngoài chức năng chính là phục vụ người đi bộ. Tại Hà Nội, chỉ khoảng 30% trong tổng số hơn 3.200 tuyến phố đảm bảo thông thoáng cho người đi bộ; phần còn lại bị sử dụng sai mục đích (Sở Xây dựng Hà Nội, 2023).

Ở TP.HCM, trong khoảng 3.500 tuyến đường có vỉa hè, hơn 60% bị chiếm dụng cho kinh doanh, đỗ xe hoặc hàng rong tự phát (Sở Giao thông vận tải TP.HCM, 2023). Các hoạt động kinh tế diễn ra trên hè phố đặt ra nhiều thách thức: chiếm dụng không gian giao thông, gây mất trật tự, ảnh hưởng đến mỹ quan đô thị và tiềm ẩn nguy cơ mất an toàn. Những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng này bao gồm:

• Chồng chéo trong quản lý, thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan.

• Thiếu tiêu chuẩn kỹ thuật cho không gian kinh tế phi chính thức.

• Chưa có cơ chế tích hợp khai thác kinh tế hè phố với mục tiêu xây dựng đô thị văn minh.

Thực trạng này cho thấy cần một chiến lược quản lý đồng bộ, hài hòa giữa mục tiêu trật tự đô thị và duy trì sinh kế của nhóm yếu thế, làm cơ sở cho các giải pháp tại Mục 4.

2.3. Những thách thức trong quản lý hè phố

Quản lý hè phố tại các đô thị đang đối mặt với những mâu thuẫn phức tạp, nổi bật là xung đột giữa đảm bảo trật tự đô thị và bảo vệ sinh kế của nhóm yếu thế.

• Nếu cấm tuyệt đối, sinh kế của hàng chục nghìn lao động nghèo, đặc biệt là người nhập cư và người cao tuổi không có việc làm ổn định, sẽ bị ảnh hưởng nghiêm trọng.

• Nếu buông lỏng quản lý, hè phố có nguy cơ trở thành không gian lộn xộn, mất mỹ quan, tiềm ẩn nguy cơ mất an toàn giao thông và suy giảm chất lượng không gian công cộng.

Ngoài ra, thách thức còn đến từ:

• Hạn chế về quy hoạch và pháp lý: Nhiều địa phương chưa có quy hoạch phân vùng hè phố rõ ràng theo chức năng. Khung pháp lý cụ thể để cấp phép, giám sát và xử lý các hoạt động kinh doanh tạm thời còn thiếu.

• Bất cập trong khung pháp luật hiện hành: Việc “chấp nhận thực tế” trong khai thác hè phố mới mang tính linh hoạt tình thế, chưa được luật hóa.

• Hạn chế về mô hình quản lý và sự tham gia cộng đồng: Quản lý hè phố hiện nghiêng về kiểm soát hành chính, chủ yếu thông qua xử phạt, thay vì thúc đẩy mô hình tự quản, hỗ trợ kỹ thuật hay đào tạo sinh kế bền vững. 

Việt Nam hiện cũng chưa có cơ chế thí điểm hoặc mô hình hóa hợp pháp các hình thức “hè phố có kiểm soát” như cấp phép theo giờ, khu phố ẩm thực đường phố hay phố đi bộ ban đêm. Thiếu chính sách thí điểm ở cấp quốc gia dẫn đến sự lúng túng trong triển khai tại địa phương, hạn chế nhân rộng các mô hình hiệu quả.

3. Kinh nghiệm quốc tế trong khai thác hè phố đô thị

Nhiều quốc gia đã triển khai thành công các mô hình quản lý và khai thác hè phố như một không gian kinh tế - xã hội đa chức năng, bảo đảm cân bằng giữa giao thông, thương mại và sinh hoạt cộng đồng. Một số điển hình tiêu biểu:

3.1. Bangkok (Thái Lan): Quy hoạch chợ đường phố hợp pháp

Chính quyền Bangkok đã tái cấu trúc không gian vỉa hè thông qua việc quy hoạch một số tuyến phố thành khu chợ đường phố hợp pháp. Quy trình bao gồm phân vùng rõ ràng các tuyến cho phép kinh doanh, quy định thời gian hoạt động, danh mục mặt hàng, và yêu cầu về vệ sinh môi trường. Thành phố đồng thời xây dựng cơ chế cấp phép minh bạch, gắn với trách nhiệm cộng đồng, qua đó giảm thiểu xung đột giữa người bán, người đi bộ, cơ quan quản lý, đồng thời duy trì sự hấp dẫn của không gian phố chợ.

3.2. Singapore: Giấy phép sử dụng tạm thời có điều kiện

Singapore áp dụng chương trình Temporary Use License (TUL), cho phép cá nhân hoặc tổ chức tạm thời sử dụng vỉa hè cho mục đích kinh doanh hoặc tổ chức sự kiện. Giấy phép này đi kèm với các tiêu chuẩn nghiêm ngặt về vệ sinh, an toàn, thời gian sử dụng và nghĩa vụ hoàn trả hiện trạng ban đầu. Cách tiếp cận này không chỉ giúp kiểm soát hiệu quả các hoạt động trên vỉa hè mà còn khuyến khích khai thác không gian đô thị một cách sáng tạo, linh hoạt và có trách nhiệm.

3.3. New York (Hoa Kỳ): Mô hình “Open Streets”

New York triển khai mô hình Open Streets, theo đó vỉa hè và một phần lòng đường được tạm thời mở rộng để phục vụ các hoạt động cộng đồng, nghệ thuật đường phố và kinh doanh ngoài trời, chủ yếu vào cuối tuần. Quy trình triển khai được thực hiện thông qua sự phối hợp chặt chẽ giữa chính quyền và cộng đồng cư dân nhằm lựa chọn các tuyến phố, khung thời gian và loại hình hoạt động phù hợp. Mô hình này không chỉ góp phần tái thiết không gian công cộng sau đại dịch COVID-19 mà còn thúc đẩy kinh tế địa phương và tăng cường gắn kết xã hội.

Bài học kinh nghiệm: Các mô hình trên cho thấy việc khai thác hè phố hiệu quả đòi hỏi ba yếu tố then chốt: (i) quy hoạch phân vùng và tiêu chuẩn kỹ thuật rõ ràng; (ii) cơ chế cấp phép minh bạch và linh hoạt; (iii) sự tham gia của cộng đồng trong quản lý và giám sát. Đây là kinh nghiệm quan trọng cho các đô thị Việt Nam khi nghiên cứu xây dựng mô hình “hè phố có kiểm soát” gắn với văn hóa, nhu cầu kinh tế và điều kiện hạ tầng đặc thù. 

4. Giải pháp cân bằng giữa trật tự đô thị và sinh kế đường phố

Để khai thác hiệu quả giá trị kinh tế của vỉa hè mà vẫn đảm bảo trật tự, an toàn và mỹ quan đô thị, cần một hệ thống giải pháp đồng bộ, linh hoạt và khả thi.

4.1. Phân vùng và tổ chức sử dụng vỉa hè theo chức năng

Việc xác định rõ chức năng từng đoạn vỉa hè là cơ sở để quản lý minh bạch và hiệu quả. Làn đường dành cho người đi bộ phải được ưu tiên và đảm bảo giữ nguyên chức năng đi lại, đặc biệt tại các tuyến phố chính, khu trung tâm thương mại, hành chính. Phân vùng chức năng là nền tảng để quản lý minh bạch và hiệu quả:

• Khu vực ưu tiên giao thông: Các tuyến phố chính, khu hành chính, trung tâm thương mại - bảo đảm dành riêng cho người đi bộ.

• Khu vực cho phép kinh doanh có điều kiện: Tuyến phố có mặt cắt đủ rộng, đảm bảo an toàn giao thông, vệ sinh và mỹ quan; cấp phép theo khung giờ, loại hình hàng hóa.

• Khu vực cấm tuyệt đối: Trước bệnh viện, trường học, nút giao thông trọng yếu - đảm bảo an toàn và công năng công cộng.

4.2. Thí điểm mô hình “Vỉa hè có kiểm soát”

Do đặc thù quản lý phức tạp, cần triển khai thí điểm trước khi nhân rộng:

• Cấp phép có thời hạn: Gắn với vị trí, khung giờ cụ thể, loại hình kinh doanh rõ ràng.

• Tái thiết hạ tầng phù hợp: Bố trí mái che di động, ghế ngồi, thùng rác, chiếu sáng, nhà vệ sinh công cộng.

• Ứng dụng công nghệ số: Quản lý qua QR code, giám sát trực tuyến, tích hợp dữ liệu với hệ thống đô thị thông minh.

4.3. Hỗ trợ sinh kế bền vững và tăng cường đồng thuận cộng đồng

Bảo đảm công bằng xã hội, duy trì sinh kế hợp pháp và tạo đồng thuận xã hội là yếu tố then chốt để quản lý vỉa hè hiệu quả:

• Hỗ trợ chuyển đổi sinh kế: Đào tạo nghề, kỹ năng bán hàng, vệ sinh an toàn thực phẩm; khuyến khích chuyển đổi mô hình sang chợ đêm, phố ẩm thực hoặc không gian thương mại cộng đồng có tổ chức.

• Tham vấn và truyền thông cộng đồng: Tổ chức đối thoại, lấy ý kiến tiểu thương và cư dân trong quy hoạch, thiết kế, vận hành mô hình; truyền thông minh bạch về khu vực được phép - không được phép kinh doanh; hạn chế áp dụng các biện pháp cấm đột ngột nhằm tránh phản ứng tiêu cực và duy trì sự ổn định đô thị.

4.4. Khuyến nghị chính sách tổng thể

Các giải pháp nêu trên chỉ phát huy hiệu quả khi được đặt trong một khung chính sách đồng bộ và dài hạn. Do đó, cần những định hướng mang tính tổng thể nhằm vừa đảm bảo trật tự, mỹ quan đô thị vừa duy trì sinh kế hợp pháp:

• Quản lý cân bằng - tránh cực đoan: Không áp dụng “cấm tuyệt đối” hoặc “thả nổi hoàn toàn”; chính quyền cần chuyển từ tư duy kiểm soát sang tư duy kiến tạo.

• Xây dựng mô hình quản lý linh hoạt, nhân văn: Tổ chức theo thời gian (giờ hoạt động) và không gian (khu thí điểm) phù hợp với đặc điểm từng khu vực và nhu cầu sinh kế.

• Ứng dụng công nghệ số và quản lý thông minh: Kết nối quản lý vỉa hè với cơ sở dữ liệu kỹ thuật - xã hội; tích hợp vào hệ thống quản trị đô thị thông minh để giám sát, cấp phép và xử lý minh bạch.

• Thí điểm và hoàn thiện hành lang pháp lý: Xây dựng hành lang pháp lý rõ ràng, kết hợp quy chuẩn kỹ thuật, cơ chế hỗ trợ sinh kế và quản lý hành chính nhằm nhân rộng các mô hình hiệu quả.

5. Kết luận 

Quản lý và khai thác hợp lý không gian hè phố vừa là thách thức vừa là cơ hội để hướng tới đô thị văn minh, bao trùm và bền vững. Thay vì tiếp cận theo tư duy “cấm - cho phép” đơn thuần, cần áp dụng mô hình quản lý linh hoạt dựa trên phân vùng chức năng, thí điểm có kiểm soát và khung pháp lý minh bạch.

Hè phố nên được nhìn nhận như một nguồn lực đô thị đa giá trị: vừa đảm bảo giao thông vừa duy trì sinh kế hợp pháp đồng thời góp phần tạo dựng bản sắc văn hóa, du lịch. Sự phối hợp chặt chẽ giữa chính quyền, cộng đồng và khu vực kinh tế phi chính thức sẽ là yếu tố then chốt để cân bằng trật tự, phát triển kinh tế và nâng cao chất lượng sống.

Đây chính là nền tảng cho quản trị không gian công cộng hiệu quả, đáp ứng yêu cầu hội nhập và phát triển bền vững của các đô thị Việt Nam.

* Mời xem file PDF tại đây

TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1]. Bộ TT&TT (2021). Hướng dẫn xây dựng đô thị thông minh tại Việt Nam. 
[2]. Đề án về Quản lý, khai thác, sử dụng lòng đường, hè phố trên địa bàn Thành phố Hà Nội. Nhóm chuyên gia Tư vấn PGS.TS Vũ Thị Vinh, TS Thân Đình Vinh, PGS.TS Ngô Trí Thường, ThS Lê Văn Che, ThS Phan Hiền. 
[3]. QCVN 07:2016/BXD. Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về các công trình hạ tầng kỹ thuật đô thị. Bộ Xây dựng.
[4]. Sở Giao thông vận tải TP.HCM. (2023). Báo cáo hiện trạng sử dụng và quản lý vỉa hè trên địa bàn Thành phố. TP.HCM.
[5]. Viện Nghiên cứu Phát triển kinh tế - xã hội Hà Nội. (2022). Báo cáo đánh giá vai trò kinh tế phi chính thức và hoạt động trên vỉa hè tại Hà Nội.
[6]. Gehl, J. (2010). Cities for People. Isaland Press.
[7]. Jacobs, J. (1961). The Death and Life of Great American Cities. Random House.
[8]. UN-Habitat. (2013). Streets as Public Spaces and Drivers of Urban Prosperity. Nairobi: United Nations Human Settlements Programme.
[9]. Bangkok Metropolitan Administration (BMA). (2019). Guidelines for Street Vendor Management in Bangkok.
[10]. Urban Redevelopment Authority (Singapore). (2020). Temporary Use License Guidelines.
[11]. NYC Department of Transportation. (2021). Open Streets Program: Evaluation and Future Directions. 
[12]. Hillary Smith, 8 Principles to Better Sidewalks; https://thecityfix.com/blog/8-principles-better-sidewalks-hillary-smith-paula-manoela-dos-santos/