Đổi mới phân loại đô thị sau cải cách hành chính: Đề xuất khung tiêu chí Xanh - Thông minh - Bền vững

Từ ngày 01/7/2025, việc chính thức bỏ cấp quận, huyện, thị xã theo mô hình tổ chức chính quyền 2 cấp (tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương; phường/xã) đã tạo ra bước ngoặt quan trọng trong quản lý hành chính tại Việt Nam. Tuy nhiên, mô hình phân loại đô thị hiện hành vốn dựa vào đơn vị hành chính trung gian và quy mô dân số không còn phù hợp trong bối cảnh mới.

Trong khi đó, xu hướng quốc tế ngày càng chú trọng đến việc đánh giá chất lượng phát triển đô thị thông qua các tiêu chí Xanh - Thông minh - Bền vững. Trước thực tế này, việc xây dựng một bộ tiêu chí mới để phân loại và quản lý đô thị không chỉ cần thiết mà còn cấp bách, nhằm bảo đảm hiệu quả quy hoạch, đầu tư và quản trị đô thị trong giai đoạn chuyển tiếp hiện nay.

Vấn đề đặt ra từ cải cách tổ chức hành chính

Việc tinh giản mô hình quản lý từ 3 cấp xuống còn 2 cấp đã làm thay đổi cấu trúc hành chính đô thị một cách sâu sắc, đặc biệt tại các địa phương vốn là thành phố trực thuộc tỉnh hoặc quận, thị xã trước đây. Ranh giới hành chính thay đổi nhưng không đồng nghĩa với sự thay đổi của nhu cầu phát triển đô thị thực tế. Trong khi việc giảm cấp trung gian góp phần tinh gọn bộ máy, thì ngược lại, nó cũng khiến cho việc tổ chức và quản lý không gian đô thị đối mặt với nhiều thách thức mới:

Không gian đô thị thiếu rành mạch: Gây khó khăn trong tổ chức quy hoạch tổng thể. Tình trạng chồng lấn giữa vùng lõi và vùng mở rộng, khó xác định ranh giới trung tâm - vệ tinh - chuyển tiếp, gây cản trở cho công tác phân khu, đầu tư hạ tầng và tổ chức phát triển đồng bộ.

Chênh lệch hạ tầng và dịch vụ: Giữa các phường/xã trong cùng một vùng đô thị ngày càng rõ nét. Điều này tạo ra sự bất bình đẳng trong tiếp cận dịch vụ công và cản trở mục tiêu phát triển bền vững.

Thiếu công cụ điều phối vùng liên phường/xã: Ảnh hưởng đến năng lực quản lý, phân bổ ngân sách và thu hút đầu tư. Hệ quả là đô thị mất đi tính hấp dẫn và năng lực chuyển đổi bền vững bị hạn chế.

Đây là lúc Việt Nam cần rời bỏ cách tiếp cận đô thị theo “địa giới hành chính”, để chuyển sang đánh giá đô thị dựa trên “năng lực phát triển thực tế” - tương tự cách tiếp cận vùng chức năng đô thị (Functional Urban Area - FUA) mà nhiều quốc gia tiên tiến đang áp dụng. Họ sử dụng bộ tiêu chí đa chiều, bao gồm: Hạ tầng xanh, công nghệ thông minh, khả năng chống chịu thiên tai, chất lượng sống và mức độ tiếp cận dịch vụ công. Những tiêu chí này phản ánh chính xác hơn năng lực phát triển thực tế và khả năng đáp ứng nhu cầu của cư dân đô thị trong bối cảnh biến đổi khí hậu, đô thị hóa nhanh và áp lực môi trường gia tăng. 

Hướng tiếp cận tích hợp: Xanh - Thông minh - Bền vững

Phát triển đô thị bền vững được hiểu là quá trình xây dựng và quản lý đô thị nhằm đáp ứng nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không làm tổn hại khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai, hài hòa giữa 3 trụ cột: Kinh tế, xã hội và môi trường (WCED, 1987). Trong đó:

Đô thị xanh tập trung vào việc giảm phát thải carbon, phát triển không gian cây xanh, sử dụng năng lượng tái tạo, kiểm soát ngập úng và bảo vệ tài nguyên.

Đô thị thông minh ứng dụng công nghệ số, dữ liệu lớn, nền tảng mở nhằm tối ưu hóa dịch vụ công, hạ tầng và tăng minh bạch trong quản trị.

Đô thị bền vững là mô hình tích hợp cả hai yếu tố trên, hướng tới chất lượng sống lâu dài, khả năng chống chịu cao và phát triển bao trùm.

Hình 1: Nội hàm của các mô hình phát triển đô thị bền vững.

Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15 (có hiệu lực từ 01/7/2025) đã chính thức đưa yêu cầu tích hợp Xanh - Thông minh - Bền vững vào hệ thống pháp luật như tiêu chí bắt buộc trong phân loại đô thị và tổ chức không gian phát triển.

Bài học từ quốc tế: Từ ranh giới hành chính đến vùng chức năng đô thị

Nhiều quốc gia như Pháp, Đức, Nhật Bản và các tổ chức như OECD, EU, UN-Habitat đã chuyển từ phân loại đô thị theo hành chính sang tiếp cận theo vùng chức năng đô thị (Functional Urban Areas - FUAs) - xác định trên cơ sở kết nối dân cư, giao thông và hạ tầng kinh tế - xã hội. FUA giúp phản ánh đúng hơn thực tiễn vận hành đô thị, đặc biệt khi một thành phố lớn bao gồm nhiều đơn vị hành chính nhỏ lẻ.

Tại châu Âu, FUA được sử dụng để phân bổ ngân sách, thu thập dữ liệu và lập quy hoạch xuyên biên giới. Tại Pháp, Paris thực tế bao gồm hàng chục đô thị vệ tinh có liên kết lao động và hạ tầng nhưng không nằm trong ranh giới hành chính chính thức. Đây là mô hình rất phù hợp với bối cảnh Việt Nam hậu cải cách, khi các đô thị không còn “gắn” với cấp quận/huyện

Đề xuất khung tiêu chí tích hợp Xanh - Thông minh - Bền vững để phân loại và quản lý đô thị

Trong bối cảnh cải cách tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp và yêu cầu đổi mới phương thức phân loại đô thị ở Việt Nam. Dựa trên kinh nghiệm quốc tế và tình hình thực tiễn trong nước, tác giả đề xuất một bộ tiêu chí tích hợp Xanh - Thông minh - Bền vững với ba nhóm chính, mỗi nhóm gồm các chỉ số định lượng có thể đo lường và so sánh:

Nhóm tiêu chí xanh:

- Diện tích cây xanh bình quân đầu người;

- Tỷ lệ sử dụng năng lượng tái tạo;

- Tỷ lệ xử lý nước thải, rác thải đạt chuẩn;

- Khả năng kiểm soát ngập, chống chịu thiên tai.

Nhóm tiêu chí thông minh:

- Mức độ phủ sóng internet và viễn thông;

- Tỷ lệ dịch vụ công trực tuyến cấp độ cao;

- Ứng dụng công nghệ thông minh vào quản lý giao thông, chiếu sáng, an ninh;

- Mức độ tiếp cận dữ liệu mở và kỹ năng số của người dân.

Nhóm tiêu chí bền vững:

- Mức thu nhập bình quân và tỷ lệ giảm nghèo đô thị;

- Tỷ lệ người dân được tiếp cận giáo dục, y tế, nhà ở;

- Mức độ hòa nhập xã hội và công bằng;

- Chỉ số hài lòng về dịch vụ công;

- Tính minh bạch và khả năng quản trị cộng đồng.

Bộ tiêu chí này hướng đến khắc phục hạn chế của cách tiếp cận truyền thống dựa vào quy mô hành chính, thay vào đó phản ánh thực chất năng lực phát triển và mức độ hoàn thiện không gian đô thị.

Khả năng áp dụng và ý nghĩa thực tiễn của bộ tiêu chí

Khung tiêu chí có thể áp dụng linh hoạt ở hai cấp độ:

- Phường/xã riêng lẻ: nhằm xác định mức độ phát triển nội tại.

- Vùng liên phường/xã (giống FUA): giúp quản lý liên kết vùng, điều phối đầu tư và quy hoạch đồng bộ.

Bộ tiêu chí tích hợp được thiết kế linh hoạt để phù hợp với mô hình quản lý đô thị hai cấp, có thể áp dụng ở cấp phường/xã riêng lẻ, cho phép đo lường các chỉ số cụ thể trong phạm vi hành chính nhỏ nhất. Đồng thời, có thể mở rộng áp dụng cho cụm liên vùng phường/xã tức các vùng phát triển liên thông (vùng đô thị), nhằm phục vụ công tác quy hoạch và quản lý đô thị đồng bộ.

Ý nghĩa thực tiễn của bộ tiêu chí:

- Hỗ trợ quy hoạch không gian hiệu quả: Chuyển từ địa giới hành chính sang mô hình tổ chức dựa trên mức độ phát triển thực tế.

- Thay thế cách phân loại cũ: Không còn phụ thuộc vào dân số hay diện tích, mà phản ánh năng lực phát triển đô thị theo tiêu chí chất lượng.

- Tăng cường minh bạch, quản trị số: Tạo điều kiện để các địa phương công khai dữ liệu, thúc đẩy sự tham gia của người dân và nâng cao trách nhiệm giải trình.

- Tạo nền tảng hội nhập quốc tế: Tiệm cận các tiêu chuẩn toàn cầu về đô thị thông minh và phát triển bền vững.

Kết luận và khuyến nghị

Cải cách chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp đặt ra yêu cầu cấp thiết phải đổi mới cách tiếp cận trong phân loại và quản lý đô thị tại Việt Nam. Việc bãi bỏ cấp trung gian khiến phương pháp phân cấp - phân loại đô thị dựa trên ranh giới hành chính và quy mô dân số không còn phù hợp. Trong bối cảnh đó, việc tiếp cận tích hợp Xanh - Thông minh - Bền vững là xu thế tất yếu, giúp phản ánh thực chất năng lực phát triển đô thị, hỗ trợ quy hoạch - đầu tư - quản trị hiệu quả hơn, đồng thời phù hợp với định hướng hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, cần chú ý đến việc làm rõ phân quyền, quản trị dữ liệu và nguồn lực thực hiện để tăng tính khả thi trong quá trình tích hợp quy hoạch.

Khung tiêu chí tích hợp: Xanh - Thông minh - Bền vững trong bài viết được đề xuất như một công cụ tham khảo bước đầu, với một số gợi ý định hướng như sau:

- Nên xem xét thí điểm áp dụng bộ tiêu chí tại một số đô thị điển hình nhằm đánh giá tính khả thi và mức độ phù hợp với thực tiễn quản lý.

- Các cơ quan chuyên môn có thể cân nhắc xây dựng hướng dẫn kỹ thuật chi tiết để hỗ trợ đánh giá chất lượng phát triển đô thị sau cải cách hành chính.

- Việc tham khảo kinh nghiệm quốc tế, đồng thời tăng cường hợp tác về dữ liệu, công nghệ và tiêu chuẩn, sẽ góp phần nâng cao năng lực quản lý đô thị theo hướng bền vững và hội nhập.