FEED và một số vấn đề pháp lý tại các dự án cơ sở hạ tầng đường sắt hiện nay

1. Đặt vấn đề

Trong bối cảnh cải cách thủ tục đầu tư công và đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án hạ tầng trọng điểm, các dự án đường sắt (bao gồm đường sắt đô thị và đường sắt quốc gia) đang từng bước được điều chỉnh quy trình triển khai theo hướng tinh gọn và hiệu quả hơn. Hiện nay, giai đoạn lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (pre-FS) đã được lược bỏ, các dự án đi thẳng vào bước lập Báo cáo nghiên cứu khả thi (FS). Đáng chú ý, thiết kế cơ sở trong báo cáo FS đã được thay thế bằng thiết kế kỹ thuật tổng thể (FEED - Front End Engineering Design).

Việc áp dụng thiết kế FEED thay cho thiết kế cơ sở không chỉ giúp rút ngắn quy trình chuẩn bị đầu tư, mà còn nâng cao độ chính xác và khả thi của các thông số thiết kế, chi phí và tiến độ ngay từ giai đoạn phê duyệt chủ trương đầu tư. Qua đó, góp phần giảm thiểu rủi ro điều chỉnh dự án trong quá trình triển khai, đồng thời tạo tiền đề cho công tác lựa chọn nhà thầu và tổ chức thi công được thực hiện một cách bài bản, khoa học.

Tuy nhiên, việc sử dụng thiết kế FEED tại giai đoạn phê duyệt dự án đòi hỏi phải có hành lang pháp lý rõ ràng, nhất là các quy định về nội dung, trách nhiệm thực hiện, thẩm định và phê duyệt thiết kế FEED trong hệ thống pháp luật về đầu tư công và xây dựng. Bài viết này nhận định một số rủi ro trong mối quan hệ giữa thiết kế FEED và việc triển khai hợp đồng EPC, các quy định hiện hành về thiết kế FEED, từ đó nhận định các yêu cầu đặt ra trong việc thiết lập và hoàn thiện quy định pháp lý về thiết kế FEED nhằm phục vụ cho việc triển khai hiệu quả các dự án đường sắt trong thời gian tới.

2. Định nghĩa về thiết kế FEED

Theo Luật Xây dựng 2014, quy trình thiết kế xây dựng được phân chia thành các giai đoạn rõ ràng, trong đó thiết kế FEED nằm trong giai đoạn thiết kế triển khai sau thiết kế cơ sở và trước các bước thiết kế chi tiết như thiết kế kỹ thuật và thiết kế bản vẽ thi công .

Nghị định số 175/2024/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xây dựng về quản lý hoạt động xây dựng định nghĩa: “FEED là bước thiết kế được lập theo thông lệ quốc tế đối với dự án có thiết kế công nghệ sau khi dự án đầu tư xây dựng được phê duyệt để cụ thể hóa các yêu cầu về dây chuyền công nghệ, thông số kỹ thuật của các thiết bị, vật liệu sử dụng chủ yếu, giải pháp xây dựng để triển khai bước thiết kế tiếp theo”.

Đồng thời, Nghị định số 37/2015/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng giải thích: “FEED là thiết kế kỹ thuật tổng thể được triển khai theo thông lệ quốc tế để làm cơ sở triển khai thiết kế chi tiết”, nhấn mạnh vai trò của FEED như một bước chuyển tiếp quan trọng từ ý tưởng thiết kế ban đầu sang các giai đoạn thực hiện cụ thể.

Đối với các dự án đường sắt quốc gia và đường sắt đô thị, Nghị quyết số 172/2024/QH15 về dự án đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam, Nghị quyết số 188/2025/QH15 về dự án đường sắt đô thị theo mô hình TOD, cho phép FEED thay thế thiết kế cơ sở trong Báo cáo nghiên cứu khả thi, trong trường hợp này FEED được triển khai ngay tại bước phê duyệt dự án.

Liệu rằng có thể nhận định FEED sẽ bao gồm các nội dung của thiết kế cơ sở (để phê duyệt dự án) và các nội dung của một thiết kế triển khai (thiết kế sau thiết kế cơ sở)? Thực tế FS chỉ được đệ trình khi đã hoàn thiện FEED. Tuy nhiên, việc hoàn thiện thiết kế đến các bước chi tiết chứa đựng rủi ro trong quá trình thẩm định, ý kiến thẩm định có thể đặt ra ngày từ các bước đầu tiên của thiết kế.

Do đó, quy trình thực hiện và các nội dung của FEED cần được thiết kế như thế nào để giảm thiểu các rủi ro về khối lượng thực hiện trong quá trình thẩm định, phê duyệt là một vấn đề lớn cần đặt ra.

3. Vai trò của thiết kế FEED

Trước hết, FEED là căn cứ cốt lõi để hình thành các gói thầu EPC, EP hoặc EC. Theo khoản 3 Điều 3 Nghị định số 24/2024/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà thầu (được sửa đổi, bổ sung bởi khoản 21 Điều 2 Nghị định số 17/2025/NĐ-CP), các gói thầu này được xây dựng dựa trên thiết kế cơ sở hoặc thiết kế FEED. Pháp luật xây dựng cũng quy định rằng nếu đã có thiết kế kỹ thuật, các gói thầu EPC, EP hoặc EC sẽ không được hình thành.

Theo quy định hiện hành, FEED là căn cứ pháp lý quan trọng để ký kết hợp đồng EPC. Khoản 2 Điều 9 Nghị định số 37/2015/NĐ-CP, hợp đồng EPC được ký kết dựa trên Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc thiết kế FEED được phê duyệt, đồng thời là cơ sở để xác định dự toán gói thầu EPC, đóng vai trò quyết định trong việc lập kế hoạch tài chính và quản lý chi phí.

Theo khoản 2 Điều 17 Nghị định số 10/2021/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng, đối với các dự án triển khai hợp đồng EPC dựa trên FEED, dự toán gói thầu được xây dựng dựa trên các khoản mục chi phí được xác định từ thiết kế FEED.

Như vậy, dù được triển khai ở giai đoạn nào (thiết kế cơ sở hay sau thiết kế cơ sở), thiết kế FEED theo quy định hiện hành là căn cứ hình thành các gói thầu EPC, EP, EC và xác định dự toán gói thầu EPC. Do đó, khi thiết lập các quy định riêng về FEED cho các dự án đường sắt không cần thiết phải bổ sung, điều chỉnh các nội dung này.

4. Hợp đồng EPC

Theo Thông tư số 22/2024/TT-BKHĐT của Bộ KH&ĐT (nay là Bộ Tài chính) hướng dẫn về mẫu hồ sơ mời thầu (HSMT), các biểu mẫu hợp đồng EC/EPC được khuyến khích vận dụng bộ điều kiện chung hợp đồng do Hiệp hội Quốc tế các kỹ sư tư vấn (FIDIC) ban hành.

Cụ thể, hai bộ điều kiện hợp đồng được đề xuất là Quyển Bạc (FIDIC Silver Book) phiên bản 2017, tái bản có sửa đổi, bổ sung năm 2022, áp dụng cho các dự án EPC chìa khóa trao tay; và Quyển Vàng (FIDIC Yellow Book) phiên bản 2017, tái bản có sửa đổi, bổ sung năm 2022, áp dụng cho các dự án thiết bị công trình và thiết kế xây dựng.

Nhìn chung, những mẫu hợp đồng này được thiết kế để đảm bảo tính đồng bộ và thống nhất trong các dự án có yêu cầu kỹ thuật cao, đồng thời cung cấp cơ chế phân bổ rủi ro rõ ràng giữa chủ đầu tư và nhà thầu.

Nếu Quyển Bạc đặt phần lớn trách nhiệm và rủi ro lên nhà thầu, thì Quyển Vàng cho phép nhà thầu yêu cầu điều chỉnh chi phí và thời gian trong trường hợp có sai sót trong dữ liệu do chủ đầu tư cung cấp.

Nhìn chung, việc khuyến khích sử dụng các mẫu FIDIC phản ánh nỗ lực của Việt Nam trong việc hội nhập với thông lệ quốc tế, giúp nâng cao chất lượng quản lý hợp đồng EPC.

Bên cạnh đó, Thông tư số 02/2023/TT-BXD của Bộ Xây dựng hướng dẫn một số nội dung về hợp đồng xây dựng cung cấp các mẫu hợp đồng xây dựng, bao gồm mẫu hợp đồng EPC tại Phụ lục V, để các tổ chức và cá nhân tham khảo và vận dụng trong việc xác lập, quản lý và thực hiện hợp đồng cho các gói thầu xây dựng. Mẫu hợp đồng này được thiết kế để đảm bảo nội dung hợp đồng tuân thủ khoản 1 Điều 141 Luật Xây dựng 2014, bao gồm các quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên, phạm vi công việc, giá trị hợp đồng, và cơ chế giải quyết tranh chấp.

Trước thực tế tồn tại song song hai hệ thống mẫu hợp đồng, gồm các điều kiện hợp đồng theo FIDIC được khuyến nghị tại Thông tư số 22/2024/TT-BKHĐT và mẫu hợp đồng EPC theo Thông tư số 02/2023/TT-BXD, việc lựa chọn áp dụng thống nhất trong các dự án đầu tư công, đặc biệt là các dự án quy mô lớn như đường sắt, đang gặp nhiều vướng mắc.

Sự thiếu rõ ràng trong phân định phạm vi và tính ưu tiên giữa các mẫu hợp đồng này có thể dẫn đến áp dụng không nhất quán, ảnh hưởng đến tính minh bạch, khả năng kiểm soát rủi ro và hiệu quả triển khai dự án.

Do đó, để bảo đảm tính chuyên nghiệp, chuẩn hóa và phù hợp với yêu cầu đấu thầu quốc tế, việc áp dụng thống nhất hệ thống điều kiện hợp đồng FIDIC (đặc biệt là Quyển Bạc hoặc Quyển Vàng phiên bản 2017, tái bản sửa đổi năm 2022) cho các dự án EC/EPC là cần thiết.

Các mẫu hợp đồng FIDIC đã được quốc tế hóa và kiểm chứng qua thực tiễn triển khai ở nhiều quốc gia, với các đặc điểm nổi bật như: (1) Có cơ chế phân bổ rủi ro rõ ràng giữa chủ đầu tư và nhà thầu; khả năng điều chỉnh chi phí và thời gian linh hoạt trong những trường hợp có thay đổi khách quan; (2) Cấu trúc điều khoản đầy đủ, có hệ thống, thuận lợi cho việc đàm phán, giám sát thực hiện hợp đồng và xử lý tranh chấp; (3) Phù hợp với các tiêu chuẩn quản lý dự án tiên tiến, đặc biệt đối với các hợp đồng chìa khóa trao tay hoặc thiết kế - cung cấp - xây dựng (design & build).

Vì vậy, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét quy định cụ thể việc áp dụng mẫu hợp đồng FIDIC làm mẫu hợp đồng áp dụng đối với các dự án EC/EPC sử dụng vốn công hoặc vốn vay ODA, đặc biệt trong lĩnh vực giao thông vận tải và hạ tầng đường sắt. Quy định này sẽ giúp tăng tính đồng bộ trong quản lý hợp đồng, tạo điều kiện thuận lợi cho đấu thầu quốc tế, đồng thời nâng cao năng lực triển khai dự án phù hợp với thông lệ quốc tế.

5. Phân bổ rủi ro trong hợp đồng EPC

Mặc dù FEED là công cụ quan trọng để đảm bảo tính khả thi của dự án EPC, các rủi ro liên quan đến thiết kế do chủ đầu tư cung cấp (Employer’s Requirements - ER) có thể gây ra những hậu quả nghiêm trọng, từ chậm trễ tiến độ, gia tăng chi phí đến tranh chấp pháp lý.

Những rủi ro này không chỉ xuất phát từ sai sót kỹ thuật mà còn từ sự thiếu rõ ràng trong phân bổ trách nhiệm và phối hợp giữa các bên. Dưới đây là một số phân tích các rủi ro chính phân bổ theo mẫu hợp đồng FIDIC và các giải pháp khắc phục:

5.1. Sai sót trong dữ liệu địa chất và khảo sát

Một trong những rủi ro nghiêm trọng là sai sót hoặc thiếu sót trong dữ liệu địa chất, địa hình và môi trường do chủ đầu tư cung cấp thông qua Báo cáo cơ sở địa kỹ thuật (GBR). Theo các điều khoản FIDIC (GCC 2.5 và 4.10), chủ đầu tư có trách nhiệm cung cấp dữ liệu công trường chính xác, nhưng nếu GBR không phản ánh đúng thực tế, nhà thầu có thể đối mặt với các điều kiện vật chất không lường trước được, dẫn đến yêu cầu bổ sung chi phí và thời gian (GCC 4.12). Vấn đề này đặc biệt cấp thiết trong các dự án quy mô lớn như đường sắt, cảng biển hoặc nhà máy công nghiệp, nơi điều kiện địa chất phức tạp có thể làm tăng đáng kể chi phí xử lý.

Để giải quyết triệt để, chủ đầu tư cần thực hiện khảo sát địa chất ở mức độ cao nhất có thể, sử dụng các công nghệ tiên tiến như khảo sát địa vật lý và khoan thăm dò. Đồng thời, GBR cần thiết lập các tiêu chí rõ ràng để phân biệt giữa điều kiện lường trước và không lường trước, từ đó phân bổ rủi ro một cách minh bạch.

5.2. Thiếu sót hoặc lỗi trong yêu cầu của chủ đầu tư (ER)

Yêu cầu của chủ đầu tư (Employer’s Requirements - ER) là tài liệu cốt lõi để nhà thầu thực hiện thiết kế trong hợp đồng EPC. Tuy nhiên, nếu ER không đầy đủ, chứa lỗi kỹ thuật hoặc thiếu tính nhất quán (ví dụ: sai lệch trong tính toán tải trọng, lỗi thiết kế kết cấu hoặc thiếu thông tin về hệ thống kỹ thuật), nhà thầu có thể yêu cầu điều chỉnh chi phí và thời gian (GCC 1.9 FIDIC). Những sai sót này không chỉ làm gia tăng chi phí mà còn gây chậm trễ tiến độ, đặc biệt trong các dự án đòi hỏi tính đồng bộ cao.

Để khắc phục, chủ đầu tư cần rà soát kỹ lưỡng thiết kế FEED trước khi phát hành ER, đảm bảo tính chính xác và đầy đủ của các thông số kỹ thuật. Việc hợp tác sớm với nhà thầu thông qua sơ tuyển hoặc danh sách ngắn sẽ cho phép các bên tinh chỉnh ER, giảm thiểu sai sót.

Ngoài ra, chủ đầu tư nên mời các nhà cung cấp thiết bị đánh giá tính khả thi của thiết kế và đề xuất các giải pháp thay thế, từ đó đảm bảo ER đáp ứng được yêu cầu thực tế và thông lệ quốc tế.

5.3. Thay đổi thiết kế do chủ đầu tư

Thay đổi thiết kế trong quá trình thực hiện dự án là một rủi ro phổ biến, đặc biệt khi chủ đầu tư sửa đổi các yêu cầu ban đầu do thay đổi mục tiêu dự án, giải pháp kiến trúc hoặc hệ thống kỹ thuật. Những thay đổi này có thể dẫn đến yêu cầu bổ sung chi phí và thời gian từ nhà thầu (GCC 13.1, 8.4 FIDIC), đồng thời gây tranh chấp về việc xác định liệu thay đổi đó là do yêu cầu của chủ đầu tư hay chỉ là sửa đổi cần thiết để đáp ứng tiêu chuẩn kỹ thuật.

Để khắc phục, hợp đồng EPC cần quy định rõ các trường hợp điều chỉnh, thay đổi thiết kế được bổ sung chi phí. Ngoài ra dưới góc độ quản lý, cơ quan có thẩm quyền cần đưa ra quy định các trường hợp thay đổi thiết kế FEED cần cơ quan quản lý xây dựng thẩm định, các trường hợp thay đổi thiết kế FEED thuộc thẩm quyền của chủ đầu tư hoặc trách nhiệm của nhà thầu EPC (tham khảo các trường hợp cần thiết thẩm định thiết kế cơ sở khi điều chỉnh thiết kế theo Nghị định số 175/2024/NĐ-CP - thay đổi giải pháp kiên trúc, kết cấu chính, sơ đồ hệ thống kỹ thuật).

6. Kết luận và khuyến nghị chiến lược

Việc sử dụng thiết kế FEED thay thế cho thiết kế cơ sở trong các dự án đường sắt không chỉ là giải pháp hợp lý nhằm rút ngắn thủ tục đầu tư và đẩy nhanh tiến độ phê duyệt, mà còn là bước tiến quan trọng trong việc nâng cao chất lượng quản lý dự án theo thông lệ quốc tế.

Tuy nhiên, để phát huy tối đa vai trò của FEED, cần có hệ thống quy định pháp lý đồng bộ, làm rõ nội dung, trách nhiệm và cơ chế thẩm định thiết kế FEED trong mối quan hệ chặt chẽ với hợp đồng EPC.

Cụ thể, thiết lập quy định pháp lý riêng về FEED trong hệ thống pháp luật về xây dựng và đấu thầu, đặc biệt làm rõ nội dung tối thiểu của thiết kế FEED, trình tự, trách nhiệm và thẩm quyền phê duyệt, áp dụng thống nhất hệ thống mẫu hợp đồng FIDIC cho các dự án EPC sử dụng vốn công hoặc vốn vay ODA, cho phép cơ chế tham vấn ý kiến sớm hoặc đối thoại kỹ thuật với các nhà thầu có kinh nghiệm sẽ góp phần nâng cao khả năng triển khai thực tế và đồng bộ của dự án.