Sự nhầm lẫn giữa dự phòng và chi phí phát sinh do thay đổi phạm vi công việc cũng là vấn đề phổ biến, dễ dẫn đến tranh chấp kéo dài giữa chủ đầu tư và nhà thầu.
1. Đặt vấn đề
Trong bối cảnh Việt Nam đang đẩy mạnh đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng với tổng mức đầu tư toàn xã hội hàng năm chiếm tỷ trọng lớn trong GDP, quản lý chi phí (QLCP) đầu tư xây dựng (ĐTXD) trở thành một trong những công cụ quản trị công quan trọng nhất. Chi phí dự phòng, với tư cách là một cấu thành không thể thiếu trong tổng mức đầu tư, được thiết lập nhằm ứng phó với những rủi ro và bất định không thể lường trước trong quá trình thực hiện dự án. Tuy nhiên, thực tiễn QLCP tại các dự án công ở Việt Nam đang bộc lộ những yếu kém mang tính hệ thống, mà nguyên nhân sâu xa bắt nguồn từ sự lạc hậu trong phương pháp xác định và QLCP dự phòng.
Kết quả kiểm toán của Kiểm toán nhà nước và phản ánh từ các cơ quan truyền thông chuyên ngành liên tục chỉ ra tình trạng sai sót trong công tác lập dự toán, dẫn đến phải điều chỉnh tổng mức đầu tư, đội vốn và chậm tiến độ [1]. Một trong những nguyên nhân cốt lõi là việc áp dụng một tỷ lệ dự phòng cứng nhắc (thường từ 5% đến 10%) cho mọi loại hình dự án, không phản ánh được cấu trúc rủi ro đặc thù và mức độ bất định riêng của từng công trình.
Các báo cáo phân tích thị trường của Viện Kinh tế Xây dựng cho thấy, giá vật liệu xây dựng biến động liên tục, nhưng cách xác định dự phòng hiện nay chưa thực sự bám sát diễn biến này [2].
Trong khi đó, trên thế giới, việc quản lý rủi ro và xác định chi phí dự phòng đã được chuẩn hóa thành các quy trình và tiêu chuẩn chặt chẽ. AACE International (Hiệp hội Kỹ thuật Chi phí Hoa Kỳ) là tổ chức hàng đầu trong lĩnh vực này, đã phát triển một hệ thống các hướng dẫn thực hành (Recommended Practices) toàn diện. Các hướng dẫn này nhấn mạnh việc xác định dự phòng phải dựa trên phân tích rủi ro định lượng, phân biệt rõ các loại rủi ro khác nhau và tích hợp với quy trình quản lý dự án tổng thể.
Xuất phát từ thực tiễn bất cập trong nước và yêu cầu tiếp cận với thông lệ quốc tế tiên tiến, bài viết tập trung phân tích những hạn chế trong xác định và QLCP dự phòng tại Việt Nam, nghiên cứu hệ thống tiêu chuẩn của AACE International, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện, góp phần nâng cao hiệu quả QLCP ĐTXD.
2. Thực trạng QLCP dự phòng tại Việt Nam
2.1. Phương pháp xác định theo tỷ lệ phần trăm cứng nhắc
Thực tiễn hiện nay tại Việt Nam, chi phí dự phòng thường được xác định bằng một tỷ lệ phần trăm (%) cố định trên tổng các khoản mục chi phí, với tỷ lệ được ấn định tùy theo mức độ chi tiết của thiết kế và thời gian thực hiện dự án. Cách tiếp cận này, theo đánh giá của AACE International, là một phương pháp "xác định" (deterministic) mang tính chủ quan cao, không phản ánh được cấu trúc rủi ro đặc thù của từng dự án. Nguyên tắc "risk-driven" được đặt ra trong RP 40R-08 nhấn mạnh rằng một phương pháp xác định dự phòng phù hợp phải có sự liên kết rõ ràng giữa rủi ro và tác động của nó đến chi phí, đồng thời phải được tích hợp vào quy trình quản lý rủi ro tổng thể [3].
Hệ quả của phương pháp này là dẫn đến hai tình huống tiêu cực. Một là, đối với các dự án có nhiều yếu tố bất định (công nghệ mới, điều kiện địa chất phức tạp, thủ tục giải phóng mặt bằng kéo dài), tỷ lệ dự phòng thường quá thấp, không đủ bù đắp các rủi ro phát sinh, dẫn đến thiếu hụt vốn, phải điều chỉnh tổng mức đầu tư và đội vốn. Hai là, đối với các dự án có độ bất định thấp (công nghệ đã được kiểm chứng, mặt bằng sạch), tỷ lệ dự phòng lại quá cao so với nhu cầu thực tế, tạo ra nguồn lực nhàn rỗi, gây lãng phí và có nguy cơ bị sử dụng sai mục đích.
2.2. Thiếu phân biệt giữa các loại rủi ro
Một hạn chế cơ bản khác là sự thiếu phân biệt rõ ràng giữa các loại rủi ro trong quá trình xác định dự phòng. AACE International phân biệt hai loại rủi ro cơ bản. Thứ nhất là rủi ro hệ thống (systemic risks) gắn với tính bất định vốn có của quá trình ước tính, bao gồm các yếu tố như biến động giá cả, năng suất lao động, điều kiện thời tiết. Thứ hai là rủi ro dự án cụ thể (project-specific risks) là các sự kiện rủi ro có thể xác định được, như thay đổi thiết kế, chậm trễ trong giải phóng mặt bằng, sự cố kỹ thuật, hoặc các vấn đề về nhà thầu [3]. Đối với mỗi loại rủi ro, cần có phương pháp định lượng khác nhau.
Tại Việt Nam, sự phân biệt tinh tế này hầu như không được đề cập trong các quy định và cũng ít được áp dụng trong thực tiễn. Các dự án thường chỉ có một con số dự phòng duy nhất, được tính gộp chung cho mọi loại rủi ro. Việc không phân định rõ rủi ro hệ thống và rủi ro dự án cụ thể khiến cho quá trình theo dõi và sử dụng dự phòng trở nên thiếu minh bạch, khó xác định trách nhiệm khi rủi ro xảy ra. Các báo cáo nghiên cứu khả thi thường liệt kê rủi ro một cách hình thức, không lượng hóa được tác động và xác suất xảy ra, dẫn đến việc xác định dự phòng thiếu cơ sở thuyết phục.
2.3. Xác định dự phòng không dựa trên phân tích rủi ro có hệ thống
Thực trạng phổ biến hiện nay là việc xác định dự phòng không dựa trên phân tích rủi ro có hệ thống. Theo AACE RP 40R-08, một phương pháp xác định dự phòng phù hợp phải dựa trên nguyên tắc "risk-driven", nghĩa là phải có sự liên kết rõ ràng giữa rủi ro và tác động của nó đến chi phí [3]. Các ước tính dựa trên đánh giá chủ quan của nhóm dự án có thể phản ánh đáng tin cậy các bất định chi phí, nhưng chỉ khi được thực hiện một cách có cấu trúc và có sự tham gia của các chuyên gia am hiểu.
Tuy nhiên, thực tiễn tại Việt Nam cho thấy việc xác định dự phòng thường được thực hiện một cách cơ học, không có quy trình nhận diện, phân tích và định lượng rủi ro bài bản. Các báo cáo nghiên cứu khả thi thường liệt kê rủi ro một cách hình thức, không lượng hóa được tác động và xác suất xảy ra.
Nghiên cứu quy mô lớn của Flyvbjerg và Bester (2021) trên 2.062 dự án đầu tư công từ 104 quốc gia cho thấy các phân tích chi phí - lợi ích hiện nay thường không chính xác và thiên lệch, với mức đánh giá quá cao tỷ suất lợi ích - chi phí từ 50% đến 200% [4].
Nguyên nhân chính được xác định là do sự thiếu vắng các phân tích rủi ro khách quan và xu hướng lạc quan thái quá (optimism bias) trong quá trình lập dự toán.
2.4. Bất cập trong cơ chế quản lý và sử dụng chi phí dự phòng
Cơ chế quản lý và sử dụng chi phí dự phòng tại Việt Nam cũng đang bộc lộ nhiều bất cập. Trong thực tiễn quốc tế, chi phí dự phòng được quản lý như một quỹ dự phòng có kiểm soát (controlled reserve), và việc giải ngân chỉ được thực hiện khi có đầy đủ tài liệu chứng minh và sự chấp thuận chính thức của chủ đầu tư dựa trên quy trình quản lý thay đổi (change management). Khi kết thúc dự án, phần dự phòng không sử dụng được hoàn trả cho chủ đầu tư hoặc được phân bổ lại theo thỏa thuận [3].
Tại Việt Nam, việc thiếu các hướng dẫn chi tiết về quy trình giải ngân, hồ sơ chứng minh và trách nhiệm giải trình khi sử dụng dự phòng đã tạo ra kẽ hở cho việc sử dụng không đúng mục đích. Không có cơ chế bắt buộc hoàn trả phần dự phòng không sử dụng, dẫn đến tình trạng nhiều dự án "chi cho hết" dự phòng dù không thực sự cần thiết. Sự nhầm lẫn giữa dự phòng và chi phí phát sinh do thay đổi phạm vi công việc cũng là vấn đề phổ biến, dễ dẫn đến tranh chấp kéo dài giữa chủ đầu tư và nhà thầu.
3. Hệ thống tiêu chuẩn International về quản lý rủi ro và chi phí dự phòng
3.1. Hệ thống phân loại dự toán (RP 18R-97)
Nền tảng của hệ thống AACE là phân loại dự toán thành 5 cấp độ dựa trên mức độ hoàn thiện của định nghĩa dự án (project definition), từ Class 5 (ước tính sơ bộ) đến Class 1 (dự toán chi tiết). Mỗi cấp độ tương ứng với một dải sai số dự kiến và phương pháp xác định dự phòng phù hợp [5]. Điểm cốt lõi là việc phân loại dự toán không chỉ dựa trên tỷ lệ phần trăm thiết kế mà còn dựa trên chất lượng của các đầu vào thiết kế, giúp lựa chọn phương pháp phân tích rủi ro phù hợp.
3.2. Các nguyên tắc chung xác định dự phòng (RP 40R-08)
RP 40R-08 đặt ra 8 nguyên tắc cốt lõi mà bất kỳ phương pháp xác định dự phòng nào cũng phải tuân thủ, trong đó nổi bật là các nguyên tắc: phương pháp phải liên kết rõ ràng yếu tố rủi ro với tác động chi phí/tiến độ (risk-driven); phải sử dụng dữ liệu thực nghiệm (employ empiricism); phải bắt đầu bằng việc xác định các yếu tố gây rủi ro (risk drivers); và phải tránh tạo ra các rủi ro tự làm hại (iatrogenic risks) [3]. Các nguyên tắc này đặt ra một khuôn khổ để đánh giá và lựa chọn phương pháp phù hợp cho từng loại dự án.
3.3. Các phương pháp định lượng rủi ro
Phương pháp tham số (RP 42R-08): Được sử dụng để định lượng rủi ro hệ thống (systemic risks) dựa trên phân tích dữ liệu lịch sử. Phương pháp này xây dựng các mô hình hồi quy, trong đó kết quả đầu ra (ví dụ: mức tăng chi phí) được liên kết với các yếu tố đầu vào như mức độ định nghĩa phạm vi, độ phức tạp công nghệ, năng lực nhóm dự án [6]. Đây là phương pháp tối ưu cho các dự án giai đoạn sớm (Class 5, 4) khi dữ liệu thực tế về rủi ro cụ thể còn thiếu.
Phương pháp giá trị kỳ vọng (RP 44R-08): Được sử dụng để định lượng các rủi ro dự án cụ thể (project-specific risks) dưới dạng sự kiện.
Công thức [7]: Giá trị kỳ vọng = Xác suất rủi ro xảy ra × Tác động nếu xảy ra
Phương pháp này lý tưởng cho các sự kiện rủi ro có thể xác định được và thường được kết hợp với phương pháp tham số để tạo thành cách tiếp cận hỗn hợp (hybrid) toàn diện.
Phương pháp ước lượng bằng khoảng giá trị (RP 41R-08, 118R-21): Đây là phương pháp sử dụng mô phỏng Monte Carlo (MCS) trên các khoảng giá trị do chuyên gia ước lượng. Các nghiên cứu gần đây đã chỉ ra rằng phương pháp này chỉ nên được áp dụng cho rủi ro hệ thống (inherent risks) khi dự án có định nghĩa phạm vi rõ ràng (Class 3 trở lên), không có công nghệ mới và độ phức tạp thấp. Không khuyến nghị sử dụng khi có rủi ro dự án cụ thể đáng kể vì có xu hướng đánh giá thấp dự phòng [8, 9].
3.4. Tích hợp các phương pháp (RP 117R-21)
RP 117R-21 hướng dẫn cách tích hợp phương pháp tham số và phương pháp giá trị kỳ vọng vào một mô hình phân tích chi phí và tiến độ tích hợp (Integrated Cost and Schedule Risk Analysis - ICSRA) dựa trên sơ đồ mạng CPM. Đây là phương pháp tiên tiến nhất, giải quyết vấn đề trùng lặp rủi ro (double-counting) khi kết hợp hai phương pháp [10].
Quy trình này bao gồm: phát triển mô hình tham số để xác định rủi ro hệ thống, sử dụng mô phỏng Monte Carlo để trừ đi phần rủi ro đã được xác định trong mô hình CPM, sau đó thêm vào các rủi ro dự án cụ thể để tạo thành phân bố xác suất tổng hợp.
4. Đề xuất giải pháp hoàn thiện cho Việt Nam
4.1. Xây dựng danh mục rủi ro đặc thù cho từng loại dự án
Bộ Xây dựng cần chủ trì, phối hợp với các Bộ chuyên ngành và các hiệp hội nghề nghiệp xây dựng và ban hành "Sổ tay hướng dẫn nhận diện và phân loại rủi ro cho các dự án đầu tư xây dựng". Sổ tay này cần phân loại rủi ro theo các nhóm chính, tham khảo phân loại của AACE [3]:
• Rủi ro về kỹ thuật - công nghệ: thiết kế, công nghệ thi công, vật liệu mới, điều kiện địa chất, địa hình.
• Rủi ro về thị trường - giá cả: biến động giá vật liệu, nhân công, máy thi công, tỷ giá, lạm phát.
• Rủi ro về pháp lý - thủ tục: chậm trễ giải phóng mặt bằng, thay đổi chính sách, vướng mắc thủ tục đầu tư, đấu thầu.
• Rủi ro về tổ chức - quản lý: năng lực của chủ đầu tư, nhà thầu, tư vấn, phối hợp giữa các bên.
• Rủi ro về tự nhiên - môi trường: thiên tai, dịch bệnh, sự cố môi trường. Đối với mỗi loại rủi ro, sổ tay cần cung cấp hướng dẫn về phương pháp nhận diện, đánh giá mức độ tác động và xác suất xảy ra, cũng như các biện pháp phòng ngừa và giảm thiểu.
4.2. Chuyển đổi phương pháp xác định dự phòng sang phân tích rủi ro định lượng
Cần thay thế phương pháp xác định dự phòng theo tỷ lệ phần trăm cứng nhắc bằng phương pháp phân tích rủi ro định lượng, phù hợp với hồ sơ rủi ro riêng của từng dự án. Lộ trình thực hiện:
• Ngắn hạn (2026-2027): Khuyến khích áp dụng các phương pháp đơn giản như phân tích độ nhạy (sensitivity analysis) và phân tích kịch bản (scenario analysis) cho các dự án quy mô vừa và nhỏ. Ban hành hướng dẫn cụ thể về các phương pháp này.
• Trung hạn (2028-2030): Đối với dự án nhóm A, yêu cầu áp dụng phương pháp phân tích rủi ro định lượng tiên tiến hơn như mô phỏng Monte Carlo cho rủi ro hệ thống, kết hợp với phương pháp giá trị kỳ vọng cho rủi ro dạng sự kiện. Ban hành hướng dẫn chi tiết tham khảo các tiêu chuẩn của AACE (RP 40R-08, 41R-08, 44R-08, 117R-21) [3, 7, 9, 10].
• Dài hạn (sau 2031): Xác định chi phí dự phòng dựa trên tổng hợp các rủi ro đã được định lượng, với mức độ tin cậy phù hợp (80-90%). Thể chế hóa quy định này trong các văn bản hướng dẫn về lập tổng mức đầu tư và dự toán.
4.3. Thiết lập cơ chế quản lý và sử dụng dự phòng minh bạch, có kiểm soát cần xây dựng cơ chế QLCP dự phòng minh bạch, có kiểm soát, gắn liền với quy trình quản lý thay đổi và trách nhiệm giải trình rõ ràng [3]. Cụ thể:
• Chi phí dự phòng được quản lý như một quỹ dự phòng có kiểm soát (controlled reserve), không phải là khoản chi phí thông thường.
• Việc giải ngân chỉ được thực hiện khi có đầy đủ tài liệu chứng minh rủi ro đã xảy ra và sự chấp thuận chính thức của chủ đầu tư (đối với dự án nhóm B, C) hoặc cấp có thẩm quyền (đối với dự án nhóm A, đặc biệt).
• Xây dựng quy trình quản lý thay đổi (change management) chặt chẽ, phân định rõ ranh giới giữa dự phòng và các khoản chi phí phát sinh do thay đổi phạm vi.
• Khi kết thúc dự án, phần dự phòng không sử dụng được hoàn trả cho chủ đầu tư hoặc nộp ngân sách nhà nước (đối với dự án công).
Đối với các dự án PPP và dự án phức tạp, có thể nghiên cứu áp dụng thí điểm mô hình hợp đồng Cost+ với cơ chế "sổ sách mở" (open-book principle) và chia sẻ lợi nhuận/thua lỗ, học hỏi kinh nghiệm từ các nước phát triển.
4.4. Nâng cao năng lực chuyên môn về quản lý rủi ro
Các trường đại học cần đưa nội dung quản lý rủi ro dự án, phân tích rủi ro định lượng vào chương trình đào tạo bắt buộc cho sinh viên ngành Xây dựng, kinh tế xây dựng và quản lý dự án. Nội dung đào tạo cần bao gồm các phương pháp phân tích rủi ro, sử dụng phần mềm chuyên dụng (như @Risk, Crystal Ball), và các tiêu chuẩn quốc tế (AACE, ISO 31000).
Bộ Xây dựng phối hợp với các hiệp hội nghề nghiệp tổ chức các khóa đào tạo ngắn hạn, cấp chứng chỉ về phân tích rủi ro và xác định dự phòng theo tiêu chuẩn quốc tế. Việc hợp tác với AACE International để chuyển giao chương trình đào tạo và công nhận chứng chỉ chuyên gia QLCP (Certified Cost Professional - CCP) cũng cần được đẩy mạnh.
5. Kết luận
Quản lý rủi ro và chi phí dự phòng là một lĩnh vực phức tạp, đòi hỏi sự kết hợp giữa phương pháp luận khoa học, công cụ phân tích định lượng và kinh nghiệm thực tiễn. Thực trạng tại Việt Nam cho thấy nhiều bất cập: phương pháp tỷ lệ phần trăm cứng nhắc, thiếu phân biệt các loại rủi ro, xác định dự phòng không dựa trên phân tích rủi ro có hệ thống, và cơ chế quản lý, sử dụng dự phòng thiếu minh bạch.
Hệ thống tiêu chuẩn AACE International cung cấp một khuôn khổ toàn diện với các nguyên tắc rõ ràng và các phương pháp định lượng tiên tiến. Từ việc phân loại dự toán (RP 18R-97), các nguyên tắc chung (RP 40R-08), đến các phương pháp cụ thể như tham số (RP 42R-08), giá trị kỳ vọng (RP 44R-08), và tích hợp (RP 117R-21), tất cả đều nhấn mạnh tầm quan trọng của việc tiếp cận khoa học, dựa trên dữ liệu và phân tích rủi ro có hệ thống.
Các giải pháp đề xuất bao gồm xây dựng danh mục rủi ro đặc thù, chuyển đổi phương pháp xác định dự phòng sang phân tích rủi ro định lượng, thiết lập cơ chế quản lý minh bạch và nâng cao năng lực chuyên môn. Với lộ trình thực hiện cụ thể và sự quyết tâm của các cơ quan quản lý nhà nước, cộng đồng doanh nghiệp và các hiệp hội nghề nghiệp, Việt Nam hoàn toàn có thể xây dựng một hệ thống QLCP ĐTXD hiện đại, minh bạch, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững và hội nhập quốc tế.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1] Tuấn Minh, “Nhiều bất cập trong quản lý, xây dựng dự án đầu tư công,“ Báo Kiểm toán, [Online]. Available: http://baokiemtoan.vn/nhieu-bat-cap-trong-quan-ly-xay-dung-du-an-dau-tu-cong-45035.html
[2] Viện Kinh tế Xây dựng. (2023). *Báo cáo diễn biến thị trường vật liệu xây dựng chủ yếu tháng 10/2023*. Số: /VKT-GXD. [Online]. Available: https://kinhtexaydung.gov.vn/chuyen-muc-thong-tin-cong-bo/cac-bao-cao-nghien-cuu-thi-truong/
[3] AACE International. (2021). Risk analysis and contingency determination (AACE International Recommended Practice No. 40R-08). [Online]. Available: https://web.aacei.org/docs/default-source/toc/toc_40r-08.pdf
[4] B. Flyvbjerg and D. Bester. (2021). "The cost-benefit fallacy: Why cost-benefit analyses are systematically biased," Transport Reviews, vol. 41, no. 4, pp. 411-433.
[5] AACE International. (2020). Cost estimate classification system - As applied in engineering, procurement, and construction for the process industries (AACE International Recommended Practice No. 18R-97). [Online].
Available: https://web.aacei.org/docs/default-source/toc/toc_18r-97.pdf
[6] AACE International. (2021). Risk analysis and contingency determination using parametric estimating (AACE International Recommended Practice No. 42R-08). [Online]. Available: https://web.aacei.org/docs/default-source/toc/toc_42r-08.pdf
[7] AACE International. (2021). Risk analysis and contingency determination using expected value (AACE International Recommended Practice No. 44R-08). [Online]. Available: https://web.aacei.org/docs/default-source/toc/toc_44r-08.pdf
[8] AACE International. (2022). Understanding estimate ranging (AACE International Recommended Practice No. 41R-08). [Online].
Available: https://web.aacei.org/docs/default-source/toc/toc_41r-08.pdf
[9] AACE International. (2022). Cost risk analysis and contingency determination using estimate ranging for inherent risks with Monte Carlo simulation (AACE International Recommended Practice No. 118R-21). [Online]. Available: https://web.aacei.org/docs/default-source/toc/toc_118r-21.pdf
[10] AACE International. (2022). Integrated cost and schedule risk analysis and contingency determination using combined parametric modelling and Monte Carlo simulation of a CPM model (AACE International Recommended Practice No. 117R-21). [Online]. Available: https://web.aacei.org/docs/default-source/toc/toc_117r-21.pdf
