Hành trình gần một thế kỷ của Giấy phép xây dựng (GPXD) tại Việt Nam là một câu chuyện sống động về sự phát triển của tư duy quản lý nhà nước. Nhìn nhận đúng về lịch sử và bản chất của GPXD chính là cách để mỗi công dân lành mạnh hiểu được quyền lợi và nghĩa vụ của mình, cùng chung tay với nhà nước xây dựng những không gian sống trật tự, an toàn và văn minh hơn. Trong dòng dư luận xã hội, GPXD thường được che phủ một "tấm áo định kiến" là một thủ tục hành chính phức tạp, một "sản phẩm" đặc biệt của cơ chế quản lý sau năm 1975. Tuy nhiên, giở những trang tư liệu lịch sử, một sự thật khá phức tạp và đa diện hơn được tiết lộ: GPXD không phải là một thủ tục gây xung đột, mà là kết quả của một tiến trình phát triển pháp lý và quản lý nhà nước kéo dài gần một thế kỷ, hiện diện ở cả hai thể chế chính trị trước đây. Hiểu biết về vấn đề này không chỉ làm sáng tỏ một giải pháp, mà còn là nền tảng minh bạch của quản lý đô thị và vai trò của nhà nước pháp quyền tại Việt Nam qua các thời kỳ.
1. Nền móng quản lý xây dựng trước năm 1975 - những các tiếp cận khác biệt
Quan niệm sai lầm về GPXD thường bắt nguồn từ việc thiếu thông tin về giai đoạn lịch sử phức tạp trước khi đất nước thống nhất. Thực tế, cả Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ở miền Bắc và Việt Nam Cộng hòa ở miền Nam đều có những hệ thống riêng để kiểm soát hoạt động xây dựng, dù mục tiêu và phương pháp có nhiều điểm khác nhau.
1.1. Tại miền Bắc: Quản lý xây dựng trong bối cảnh kế hoạch hóa tập trung (1954 - 1975)
Sau Hiệp định Genève, miền Bắc bước vào công cuộc xây dựng XHCN trong điều kiện kinh tế kế hoạch hoá tập trung. Các đô thị lớn như Hà Nội, Hải Phòng, Nam Định đối mặt với hai quy thức lớn: Tái sinh thiết kế sau chiến tranh và sắp xếp lại không gian đô thị theo định hướng mới. Nhu cầu quản lý việc xây dựng bình tĩnh như một cách tự nhiên để phục vụ các mục tiêu này.
Bối cảnh và nhu cầu: Nhà nước cải tạo sở hữu tư nhân, quản lý chặt chẽ đai đai và nhà ở. Việc xây dựng tư nhân, dù không có cơn sốt bùng nổ, vẫn tồn tại và cần được đưa vào khuôn khổ để tránh tình trạng tự phát, manh mún. Hơn nữa, trong bối cảnh chiến tranh phá hoại do Mỹ gây ra, việc quản lý việc xây dựng còn gắn kết với yêu cầu về phòng không, sơ đồ và đảm bảo an toàn.
Cơ sở pháp lý và cơ sở thực thi: Dù chưa có một bộ luật xây dựng tốt nhất, việc được phép xây dựng quy định trong các văn bản dưới luật của Hội đồng Chính phủ và quy định cụ thể của các địa phương. Tại Hà Nội, Sở Kiến trúc (sau này là Sở Xây dựng) đóng vai trò then chốt. Theo các tài liệu lưu trữ, một công dân muốn xây dựng hoặc sửa chữa nhà lớn phải làm đơn gửi lên Ủy ban Hành chính khu phố, sau đó chuyển lên Ty/Sở chuyên môn để kiểm duyệt. Hồ sơ thường yêu cầu một bản vẽ thiết kế sơ bộ (thường được gọi là "sơ đồ"), nêu rõ diện tích, cấu hình và cam kết không xâm phạm gian công cộng.
Nội dung và bản chất của giấy phép: Giấy phép thời gian này không chỉ là một văn bản cho phép thi công, nó còn là công cụ giúp nhà nước kiểm soát công việc sử dụng vật liệu xây dựng (được phân phối), đảm bảo công trình phù hợp với quy định chung về định hướng và có thể chấp nhận đối với quyền sử dụng không gian của cá nhân. Hình thức có thể đơn giản, chỉ là một tờ giấy chấp thuận có dấu đỏ của Ủy ban hành chính hoặc Sở Kiến trúc, nhưng pháp lý giá trị của nó không thể phủ nhận.
1.2. Tại miền Nam: “Giấy phép xây cất”,"Giấy phép tạo tác" và sự vận chuyển của nền kinh tế thị trường
Ở miền Nam, dưới chế độ Việt Nam Cộng hòa, hệ thống luật chịu ảnh hưởng sâu sắc từ luật pháp Pháp và sau đó là Mỹ. Hoạt động xây dựng diễn ra sôi động hơn nhiều do hoạt động của thị trường kinh tế và quá trình đô thị hóa nhanh chóng, đặc biệt tại đô thị Sài Gòn.
Bối cảnh và nhu cầu: Sài Gòn và các đô thị khác ở miền Nam chứng kiến sự bùng nổ dân số do di cư. Các khu dân cư mới mọc lên, hoạt động xây dựng thương mại, nhà ở tư nhân diễn ra mạnh mẽ. Nhu cầu quản lý xây dựng là hết sức cần thiết nhằm đảm bảo trật tự, an toàn công cộng, phòng chống cháy nổ và giữ mỹ quan đô thị.
Cơ sở pháp lý và cơ sở thực thi: Hệ thống quản lý xây dựng được xác định chi tiết trong các bộ luật, sắc lệnh. Thủ tục này thường được gọi là xin “Giấy phép xây cất”, "Giấy phép tạo tác" hoặc "Giấy phép xây dựng cửa hàng". Quyền được cấp phép được xác định rõ ràng. Với các công cụ lớn hơn, có ảnh hưởng đến an ninh hoặc quy tắc chung, hồ sơ phải lên Bộ Công chánh và Giao thông. Với nhà ở tư nhân thông thường, thẩm quyền thuộc Tòa Đô chính Sài Gòn (đứng đầu là Đô trưởng) hoặc Tòa Tỉnh trưởng tại các địa phương. Quy trình yêu cầu phải có bản vẽ thiết kế chi tiết do kiến trúc sư hoặc họa sĩ kiến trúc có đăng ký hành nghề thực hiện, kèm theo giấy tờ chủ quyền đất (gọi là "bằng khoán điền thổ").
Nội dung và bản chất của giấy phép: So với miền Bắc, giấy phép ở miền Nam có nội dung phức tạp và gần tiêu chuẩn hiện đại hơn. Nó xác định chỉ giới đường đỏ (ranh giới giữa lô đất và đường), mật độ xây dựng, chiều cao tối đa, các tiêu chuẩn về cấu hình an toàn, hệ thống thoát nước... Đây là công cụ hữu hiệu để nhà nước quản lý thị trường xây dựng, bảo vệ quyền lợi của các chủ sở hữu lân cận và định hình thiết lập để hiển thị các sơ đồ quy định đã được duyệt. Sự tồn tại của các nhà ở được đặt kế hoạch như khu Bàn Cờ, khu cư xá sĩ quan Chí Hòa... là minh chứng cho kết quả hiệu quả của công tác quản lý này.
Rõ ràng, dù tên gọi và cách thức vận hành khác nhau, tính chất của công việc được phép xây dựng ở cả hai miền trước năm 1975 đều là sự khẳng định vai trò quản lý của nhà nước đối với hoạt động xây dựng tư nhân, thúc đẩy mục tiêu ổn định và an toàn công cộng.
2. Hành trình hợp nhất và luật hóa (từ 1976 đến nay)
Sau ngày đất nước thống nhất (30/4/1975), bài toán lớn được đặt ra là cách hợp lý nhất hai hệ thống pháp luật và quản lý đô thị vốn có nhiều điều khác biệt. Hành trình của GPXD trong giai đoạn này phản ánh rõ ràng những chuyển biến kinh tế - xã hội của đất nước.
2.1. Giai đoạn chuyển tiếp và thống nhất (1976 - 1990)
Đây là giai đoạn đầy khó khăn của thời kỳ bao cấp. Hoạt động xây dựng tư nhân gần như chững lại làm kinh tế eo hẹp và nhà nước tài khoản quản lý tập trung toàn diện. Tuy nhiên, thủ tục cấp GPXD vẫn được duy trì, kế thừa hình ảnh của miền Bắc và áp dụng trên cả nước, nhưng chủ yếu mang tính hành chính, kiểm soát. Việc xây dựng chủ yếu làm các cơ quan, doanh nghiệp nhà nước thực hiện theo chỉ tiêu. Nhu cầu xây dựng nhà dân của người dân vẫn còn âm ỉ và thường diễn ra theo hình thức "xé rào", dẫn đến nhiều khu dân cư tự phát hiện thành công trong giai đoạn này.
2.2. Bước Đổi mới và quá trình Luật hóa (1990 đến nay)
Khi đất nước bước vào Đổi mới, nền kinh tế thị trường định hướng XHCN được hình thành, quyền sử dụng đất của người dân được pháp luật công nhận và bảo vệ. Nhu cầu xây dựng nhà ở và các công trình khác, đặt ra yêu cầu cấp bách phải có một hành lang pháp lý đủ mạnh để điều tiết.
Nền tảng pháp lý hiện đại: Cú hích đầu tiên là Nghị định 24-CP ngày 29/4/1995 của Chính phủ ban hành Điều lệ quản lý xây dựng đô thị. Đây là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên định nghĩa một cách tương đối toàn diện và thống nhất về thủ tục cấp GPXD trên phạm vi toàn quốc, có tính pháp lý bắt buộc thay thế cho các quy định tản mạn trước đó, từ điều kiện cấp phép, quy trình, thẩm quyền đến các trường hợp miễn/không cần GPXD. Nội dung chính của Điều lệ ban hành kèm theo nghị định gồm: Phân loại công trình và quy định công trình nào bắt buộc phải có GPXD; điều kiện cấp phép (phù hợp quy hoạch, thiết kế…); trách nhiệm của cơ quan cấp phép và người xin phép; xử lý vi phạm xây dựng không phép, sai phép.
Sự ra đời của Luật Xây dựng: Một bước tiến lớn về chất là khi Luật Xây dựng 2003 được Quốc hội thông qua. Lần đầu tiên, GPXD được luật hóa, trở thành một chương trình quan trọng. Luật đã xác định các trường hợp lệ phải có giấy phép, điều kiện cấp phép, thẩm quyền và quy trình chi tiết. Nó không chỉ đơn thuần là "cho phép" mà còn gắn với các yêu cầu cao hơn về chất lượng thiết kế, năng lực của nhà thầu, an toàn lao động và bảo vệ môi trường.
Tiếp tục hoàn thiện: Luật Xây dựng 2014 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng năm 2020 tiếp tục chỉnh sửa theo hướng cải tiến thủ tục hành chính. Nhiều loại công trình được phép miễn phí để giảm bớt gánh nặng cho người dân và doanh nghiệp (ví dụ: nhà ở lẻ ở nông thôn không nằm trong quy hoạch, công cụ sửa chữa nhỏ không ảnh hưởng đến cấu hình...). Đồng thời, quy trình cung cấp được phép cung cấp số hóa, liên thông điện tử, hướng dẫn tới sự công khai, minh bạch và rút ngắn thời gian.
Ngày nay, GPXD đã trở thành một chế độ pháp luật hoàn chỉnh với nhiều loại hình: GPXD mới, giấy phép sửa chữa - cải tạo, giấy phép di chuyển chương trình và GPXD có thời hạn (cấp cho các bước tạm thời). Nó là công cụ trung tâm để chính quyền thực hiện quy hoạch và quản lý trật tự xây dựng đô thị.
3. Những ngộ nhận và khẳng định giá trị cốt lõi
Từ phân tích lịch sử trên, có thể khẳng định quan điểm cho rằng GPXD là "phát minh" của chế độ mới là sai lệch hoàn toàn. Sự ngộ nhận này có thể tạo phát từ nhiều nguyên nhân: Những khoảng trống trong trong ký ức lịch sử, sự phức tạp của thủ tục hành chính trong một số giai đoạn gây bức xúc, hoặc những thảo luận êm dịu tình huống xuyên qua.
Pháp lý giá trị của các tờ giấy xây dựng từ các chế độ trước đó vẫn được Nhà nước Việt Nam hiện tại công nhận một quán nhất. Quyết định 54/2007/QĐ-UBND ngày 30/3/2007 của UBND TP.HCM quy định về trình tự, thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại TP.HCM là một ví dụ điển hình khi quy định các loại Giấy phép cho xây cất nhà ở hoặc Giấy phép hợp thức hóa kiến trúc của cơ quan có thẩm quyền chế độ cũ cấp (như: Đô trưởng Sài Gòn, Tỉnh trưởng tỉnh Gia Định hoặc các tỉnh khác nay thuộc địa phận TP.HCM) là một trong những căn cứ quan trọng để hợp nhất hóa quyền sở hữu nhà ở, đất ở. Điều này cho thấy sự tôn trọng và tính kế thừa của luật pháp.
Về bản chất, GPXD không phải là một công cụ để "trói buộc" hay "hành dân". Nó là biểu hiện phổ biến của nhà nước pháp quyền ở bất kỳ quốc gia nào trên thế giới. Nó là công cụ thể chế hóa nguyên tắc: Quyền tự do của cá nhân (xây dựng trên mảnh đất của mình) phải được đặt trong sự hài hòa với lợi ích chung của cộng đồng (an toàn, quy hoạch, môi trường, mỹ quan). Việc thiếu công cụ này sẽ dẫn đến một đô thị lộn xộn, mất an toàn và thiếu kiên cố.
4. Kết luận
Hành trình gần một thế kỷ của GPXD tại Việt Nam là một câu chuyện sống động về sự phát triển của tư duy quản lý nhà nước. Từ những tờ giấy phép sơ khai thời chiến, những "Giấy phép xây cất", "Giấy phép tạo tác" chi tiết trong nền kinh tế thị trường miền Nam, qua giai đoạn trầm lắng của thời bao cấp, cho đến hệ thống pháp luật chặt chẽ và hiện đại ngày nay, GPXD đã luôn song hành cùng sự phát triển của đô thị Việt Nam.
Nó không phải là sản phẩm của một ý thức hệ hay một giai đoạn lịch sử riêng biệt, mà là một công cụ tất yếu, liên tục được hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Nhìn nhận đúng về lịch sử và bản chất của GPXD chính là cách để mỗi công dân lành mạnh hiểu được quyền lợi và nghĩa vụ của mình, cùng chung tay với nhà nước xây dựng những không gian sống trật tự, an toàn và văn minh hơn./
