Bài báo phân tích khung pháp lý điều chỉnh quy hoạch có tích hợp nội dung phát triển đường sắt đô thị tại Hà Nội, đánh giá những tồn tại trong quá trình triển khai và đề xuất các giải pháp hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả công tác quy hoạch và phát triển hệ thống giao thông đô thị. 
1. Đặt vấn đề
Quá trình đô thị hóa nhanh tại Hà Nội đặt ra yêu cầu cấp thiết phát triển hệ thống giao thông công cộng khối lớn, bền vững và có khả năng định hướng phát triển không gian đô thị, trong đó đường sắt đô thị giữ vai trò then chốt nhờ năng lực vận tải khối lớn, thân thiện với môi trường và nâng cao hiệu quả sử dụng đất.
Công tác quy hoạch đường sắt đô thị giữ vai trò then chốt trong việc định hướng phát triển hệ thống giao thông công cộng khối lớn, góp phần giải quyết các vấn đề ùn tắc giao thông, ô nhiễm môi trường và thúc đẩy phát triển đô thị bền vững.
Tuy nhiên, quy hoạch đường sắt đô thị không chỉ là hoạt động kỹ thuật - không gian thuần túy mà còn chịu sự chi phối trực tiếp và toàn diện của hệ thống pháp luật. Khung pháp lý điều chỉnh công tác quy hoạch đường sắt đô thị chính là cơ sở pháp lý quan trọng nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ và khả thi trong quá trình lập, thẩm định, phê duyệt và tổ chức thực hiện quy hoạch.
Thời gian qua, tại Hà Nội, vai trò của giao thông vận tải đường sắt đô thị đã được thể hiện xuyên suốt trong các đồ án quy hoạch phát triển không gian đô thị. Trong bối cảnh chính quyền Thủ đô đang đẩy nhanh triển khai hàng loạt các dự án đường sắt đô thị và đặc biệt là các dự án đường sắt đô thị theo mô hình TOD, việc nhận diện rõ khung pháp lý điều chỉnh hệ thống quy hoạch hiện hành, chỉ ra những tồn tại và nguyên nhân của chúng là cần thiết, có ý nghĩa quan trọng và tác động trực tiếp đến công tác quản lý nhà nước về đường sắt đô thị.
Nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích - tổng hợp các văn bản pháp luật liên quan đến quy hoạch và đường sắt đô thị, kết hợp với phương pháp so sánh nhằm đánh giá mức độ tích hợp và tính đồng bộ của khung pháp lý hiện hành.
2. Tổng quan khung pháp lý về quy hoạch đô thị và nông thôn ở Việt Nam
Hệ thống quy hoạch đô thị và nông thôn của Việt Nam được tổ chức theo cấu trúc thứ bậc thống nhất, dẫn dắt từ quy hoạch tổng thể hệ thống đô thị và nông thôn ở cấp quốc gia đến các quy hoạch theo phạm vi lãnh thổ và chức năng.
Trên cơ sở đó, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn, quy hoạch khu chức năng, quy hoạch không gian ngầm và quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật cụ thể hóa yêu cầu quản lý và phát triển của từng lĩnh vực.
Ba cấp độ quy hoạch không gian (quy hoạch chung, quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết hoặc quy hoạch tổng mặt bằng) tiếp tục chuyển hóa các định hướng này thành tổ chức không gian cụ thể, làm căn cứ pháp lý trực tiếp cho triển khai dự án. Cấu trúc pháp lý này là nền tảng quan trọng đối với quy hoạch có nội dung về đường sắt đô thị, một loại hạ tầng kỹ thuật mang tính định hướng phát triển không gian đô thị bền vững.
Hệ thống quy hoạch đô thị và phát triển nông thôn đảm bảo cụ thể hóa, phù hợp với quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, bảo đảm tính kế thừa các quy hoạch đã được phê duyệt. Khung pháp luật về quy hoạch đô thị và nông thôn ở Việt Nam giữ vai trò nền tảng, định hướng không gian phát triển cho việc hình thành và phát triển hệ thống đường sắt đô thị.
Tuy nhiên, nội dung quy hoạch đường sắt đô thị hiện nay không được xác định là một loại quy hoạch độc lập mà được tích hợp trong quy hoạch Thủ đô và quy hoạch hạ tầng kỹ thuật chuyên ngành giao thông. Do đó, quy hoạch có tích hợp nội dung đường sắt đô thị của Hà Nội chịu sự điều chỉnh đồng thời của Luật Quy hoạch, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn.
3. Thực trạng các quy hoạch có tích hợp nội dung đường sắt đô thị của thủ đô Hà Nội - những tồn tại và đề xuất giải pháp hoàn thiện
3.1. Thực trạng các quy hoạch có tích hợp nội dung đường sắt đô thị của Thủ đô Hà Nội
3.1.1. Quy hoạch Thủ đô Hà Nội thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Quyết định số 1569/QĐ-TTg ngày 12/12/2024)
Quy hoạch Thủ đô Hà Nội là quy hoạch cấp tỉnh theo quy định của pháp luật quy hoạch, có tính tích hợp và tổng thể, bao trùm toàn bộ không gian, ngành và lĩnh vực trên địa bàn Thủ đô. Quy hoạch này là căn cứ pháp lý để lập và điều chỉnh các quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn và các quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống quy hoạch trên địa bàn Thủ đô Hà Nội.
Trên cơ sở đó, quy hoạch xác lập mạng lưới đường sắt đô thị là trụ cột chiến lược trong phát triển đô thị và vùng Thủ đô. Đồng thời, quy hoạch Thủ đô giữ vai trò nền tảng trong hệ thống quy hoạch, bảo đảm tính tuân thủ, kế thừa và ổn định thứ bậc, là một trong những căn cứ pháp lý trực tiếp để lập quy hoạch chung Thủ đô Hà Nội, quy hoạch không gian ngầm đô thị Hà Nội, quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật giao thông Hà Nội, trong đó xác định khung phát triển mạng lưới đường sắt đô thị và tổ chức không gian đô thị theo định hướng TOD.
Về nội dung, quy hoạch xác định các định hướng lớn về phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức không gian, sử dụng tài nguyên và phát triển hệ thống hạ tầng kỹ thuật của Thủ đô; đồng thời xác định rõ phương án phát triển mạng lưới đường sắt đô thị kèm theo danh sách gồm 14 tuyến đường sắt đô thị và 2 tuyến monorail (theo đó: bổ sung mới 5 tuyến; kế thừa và điều chỉnh 2 tuyến; giữ nguyên 9 tuyến; loại bỏ 1 tuyến so với số lượng tuyến đường sắt đô thị đã được định hướng đầu tư tại quy hoạch GTVT Thủ đô Hà Nội). Mạng lưới đường sắt đô thị này là cấu phần quan trọng của hạ tầng chiến lược và mô hình phát triển đô thị TOD của Thủ đô.
3.1.2. Điều chỉnh Quy hoạch chung Thủ đô Hà Nội đến năm 2045, tầm nhìn đến năm 2065 (Quyết định số 1668/QĐ-TTg ngày 27/12/2024)
Điều chỉnh Quy hoạch chung Thủ đô Hà Nội được lập và phê duyệt theo Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12 (đã được sửa đổi, bổ sung). Quy hoạch này đã cập nhật toàn diện định hướng phát triển đô thị Thủ đô trong dài hạn theo mô hình đa trung tâm, hệ thống vành đai đô thị và phát triển giao thông công cộng khối lượng lớn; đồng thời quy hoạch này là một trong những căn cứ trực tiếp để lập Quy hoạch không gian ngầm đô thị Hà Nội, quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật giao thông Hà Nội, quy hoạch phân khu.
Quy hoạch đã định hướng hệ thống đường sắt đô thị gồm 14 tuyến và xác định vai trò quan trọng của đường sắt đô thị trong việc tái phân bố dân cư, lao động và các hoạt động đô thị, gắn chặt với mô hình TOD, đặc biệt tại khu vực nội đô.
3.1.3. Quy hoạch chung không gian ngầm đô thị trung tâm - TP Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Quyết định số 913/QĐ-UBND ngày 15/3/2022)
Đây là đồ án quy hoạch đô thị nhằm cụ thể hóa định hướng tổ chức không gian xây dựng ngầm, xác định nhu cầu phát triển và sử dụng không gian ngầm, bao gồm không gian ngầm đường sắt đô thị và các công trình hạ tầng kỹ thuật, dịch vụ công cộng phục vụ phát triển đô thị theo định hướng TOD quanh các nhà ga ngầm; đồng thời phân định khu vực được phép khai thác, hạn chế và cấm xây dựng công trình ngầm, xác định phạm vi xây dựng công trình công cộng ngầm theo dự án độc lập và các giai đoạn thực hiện quy hoạch.
Quy hoạch là một trong những công cụ quan trọng nhằm quản lý và tổ chức phát triển các công trình đường sắt đô thị đi ngầm trong khu vực nội đô. Hệ thống không gian ngầm của đường sắt đô thị theo quy hoạch với tổng chiều dài xây dựng ngầm khoảng 86,5 km và 81 ga ngầm trên 6 tuyến (tuyến số 2, 3, 4, 5, 7 và 8).
3.1.4. Quy hoạch giao thông vận tải Thủ đô Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Quyết định số 519/QĐ-TTg ngày 31/3/2016)
Đây là Quy hoạch hạ tầng kỹ thuật chuyên ngành giao thông của Thủ đô Hà Nội theo quy định của Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12. Đối với đường sắt đô thị, quy hoạch định hướng đầu tư xây dựng kèm theo xác định danh sách cụ thể 13 tuyến đường sắt đô thị, trong đó có 3 tuyến monorail.
Quy hoạch đã xác lập vai trò của đường sắt đô thị trong tổ chức hệ thống vận tải hành khách công cộng khối lượng lớn, bảo đảm sự kết nối giữa các loại hình vận tải tại các nhà ga và gắn phát triển giao thông với phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD). Quy hoạch này đóng vai trò là căn cứ quan trọng trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư các dự án đường sắt đô thị.
3.2. Tồn tại
- Về nguyên tắc, quy hoạch hạ tầng kỹ thuật chuyên ngành giao thông phải bảo đảm phù hợp và cụ thể hóa Quy hoạch Thủ đô về nội dung quy hoạch đường sắt đô thị, thông qua việc tuân thủ định hướng quy hoạch cấp trên, tổ chức cấu trúc không gian và sử dụng đất gắn với các tuyến và nhà ga đường sắt đô thị, đồng thời định hướng phát triển không gian ngầm và kế hoạch thực hiện theo các giai đoạn của thời kỳ quy hoạch.
Thực tế số lượng tuyến thuộc mạng lưới đường sắt đô thị đã được định hướng đầu tư xây dựng tại Quy hoạch 519 (13 tuyến ĐSĐT, trong đó có 3 tuyến tàu một ray) chưa được điều chỉnh phù hợp với phương án phát triển mạng lưới đường sắt đô thị trong Quy hoạch 1569 (14 tuyến đường sắt đô thị và 2 tuyến monorail).
Việc thiếu tính thống nhất về mạng lưới đường sắt đô thị (đặc biệt là số lượng, cấu trúc tuyến và vai trò các tuyến/ga) hiện nay tại các quy hoạch này làm suy giảm tính đồng bộ của hệ thống quy hoạch; tiềm ẩn rủi ro pháp lý trong bước chuẩn bị dự án và khó khăn cho quản lý quỹ đất, hành lang an toàn các tuyến đường sắt đô thị với các dự án lân cận. Cần thiết sớm điều chỉnh nội dung đường sắt đô thị tại Quy hoạch 519 và các quy hoạch có liên quan bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với Quy hoạch Thủ đô Hà Nội thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050.
- Đồ án Quy hoạch chung không gian xây dựng ngầm đô thị trung tâm Hà Nội được lập trên cơ sở Quy hoạch chung Thủ đô Hà Nội năm 2011 (định hướng mạng lưới đường sắt đô thị gồm 8 tuyến). Tuy nhiên, quy hoạch chung Thủ đô này đã được điều chỉnh, mạng lưới ĐSĐT được mở rộng thêm, nên đồ án trên hiện nay chỉ bao phủ một phần, chưa phản ánh đầy đủ các định hướng phát triển, mở rộng mới các tuyến đường sắt đô thị theo các quy hoạch mới được phê duyệt năm 2024.
Do đó, sẽ làm tăng nguy cơ xung đột không gian ngầm đô thị và phát sinh nhu cầu điều chỉnh cục bộ quy hoạch trong quá trình chuẩn bị và triển khai dự án, đồng thời làm giảm tính chủ động và hiệu quả trong tổ chức - quản lý phát triển không gian ngầm gắn với mạng lưới đường sắt đô thị và phát triển đô thị định hướng TOD Thủ đô Hà Nội. Cần thiết rà soát, điều chỉnh nội dung mạng lưới đường sắt đô thị đi ngầm phù hợp, đồng bộ với các quy hoạch cấp trên.
3.3. Về Khung tiêu chuẩn áp dụng cho lập quy hoạch đường sắt đô thị
Việc lập quy hoạch có nội dung về đường sắt đô thị cần tuân thủ quy hoạch chung Thủ đô Hà Nội và quy chuẩn, tiêu chuẩn lĩnh vực đường sắt đô thị.
Thực tế hiện nay, hệ thống quy chuẩn kỹ thuật (QCVN), tiêu chuẩn quốc gia (TCVN) đối với đường sắt đô thị còn thiếu và chưa đồng bộ, nên khi lập quy hoạch, đặc biệt là quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật lĩnh vực giao thông có tích hợp nội dung đường sắt đô thị, buộc phải viện dẫn và áp dụng tiêu chuẩn nước ngoài tương ứng.
Trong bối cảnh hiện nay, khi đầu tư xây dựng các tuyến đường sắt đô thị vẫn phải phụ thuộc công nghệ, tiêu chuẩn đường sắt đô thị của nước ngoài, kéo theo việc tiêu chuẩn áp dụng ở bước dự án có thể khác hoặc thay đổi so với bước quy hoạch.
Hệ quả là phát sinh rủi ro không thống nhất căn cứ kỹ thuật giữa quy hoạch và dự án, làm gia tăng khả năng phải điều chỉnh quy hoạch phù hợp với phương án tuyến công trình, vị trí công trình trên tuyến đường sắt đô thị, gây khó khăn cho công tác quản lý hành lang an toàn và quỹ đất dọc tuyến, đồng thời ảnh hưởng đến việc triển khai các quy hoạch cấp dưới và tổ chức thực hiện các dự án đường sắt đô thị, kéo dài tiến độ và phát sinh chi phí.
Luật Đường sắt năm 2025 xác định đường sắt đô thị là một loại hình của đường sắt địa phương phục vụ nhu cầu vận tải hành khách ở khu vực đô thị và vùng phụ cận.
Mỗi hệ thống đường sắt đô thị có các đặc tính và yêu cầu kỹ thuật khác nhau, tuy nhiên hệ thống tiêu chuẩn hiện nay chưa có tiêu chuẩn quy định về đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý dùng làm chuẩn để phân loại các loại hình đường sắt đô thị.
Việc ban hành tiêu chuẩn phân loại loại hình đường sắt đô thị là điều kiện cần thiết để chuẩn hóa căn cứ kỹ thuật phục vụ lập quy hoạch có nội dung phát triển đường sắt đô thị, bảo đảm xác định đúng cấp độ dịch vụ, năng lực vận chuyển, phương thức chạy của từng tuyến, từ đó làm cơ sở xác định hệ tiêu chuẩn áp dụng, xác định hành lang tuyến - ga - depot, quỹ đất phù hợp với từng loại hình hệ thống đường sắt đô thị ngay từ bước lập quy hoạch.
Bên cạnh đó, “Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng - TOD” đã được xác định trong một số văn bản pháp luật. Tuy nhiên, để xây dựng quy hoạch khu vực TOD, quy hoạch khu vực dọc tuyến ga đường sắt đô thị cần thiết có hướng dẫn mang tính chất khung chuẩn mực thống nhất trên toàn quốc làm cơ sở cho Hà Nội xây dựng, ban hành các quy định chi tiết hóa TOD từ mức định hướng trong quy hoạch sang tổ chức triển khai thực tế phù hợp với từng điều kiện cụ thể.
Theo kinh nghiệm một số nước có hệ thống đường sắt đô thị phát triển như Ấn Độ, Nhật Bản, Trung Quốc đều có hệ thống tiêu chuẩn, hướng dẫn thống nhất từ cấp quốc gia đến cấp địa phương.
3.4. Đề xuất giải pháp hoàn thiện
3.4.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện khung tiêu chuẩn thống nhất ở cấp quốc gia
- Nghiên cứu sửa đổi QCVN 01:2021/BXD quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về Quy hoạch xây dựng theo hướng bổ sung nội dung: Hướng dẫn lập quy hoạch khu vực TOD; quy định chỉ tiêu quy hoạch kiến trúc, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, các yêu cầu về không gian và sử dụng đất trong khu vực TOD.
- Xây dựng và ban hành đồng bộ hệ thống quy chuẩn kỹ thuật quốc gia (QCVN) và tiêu chuẩn quốc gia (TCVN) chuyên ngành đường sắt đô thị, bảo đảm phù hợp điều kiện Việt Nam, tiệm cận thông lệ quốc tế, làm căn cứ thống nhất cho công tác lập quy hoạch, thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thi công, nghiệm thu và vận hành, qua đó bảo đảm tính thống nhất, tương thích và an toàn trong toàn bộ vòng đời dự án ngay từ bước lập quy hoạch.
- Ban hành các quy định mang tính chất khung chuẩn mực thống nhất trên toàn quốc hướng dẫn lập quy hoạch khu vực dọc tuyến đường sắt đô thị nhằm tối ưu hóa chức năng, không gian đô thị dọc tuyến nhà ga đường sắt đô thị và giao thông đô thị tích hợp.
3.4.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện quy hoạch ở cấp địa phương
- Rà soát, cập nhật, điều chỉnh nội dung quy hoạch đường sắt đô thị tại Quy hoạch 913, Quy hoạch 519 bảo đảm tính đồng bộ, phù hợp giữa các cấp độ quy hoạch.
- Sớm ban hành các hướng dẫn của địa phương về: Lập quy hoạch khu vực TOD; lập quy hoạch khu vực dọc tuyến đường sắt đô thị; quy định chỉ tiêu quy hoạch kiến trúc, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, các yêu cầu về không gian và sử dụng đất trong khu vực TOD theo thẩm quyền.
- Thí điểm triển khai dự án đường sắt đô thị theo mô hình TOD đồng bộ tại các khu vực có tiềm năng làm cơ sở kinh nghiệm thực tiễn triển khai đồng loạt các dự án theo quy hoạch.
4. Kết luận
Hệ thống quy hoạch có nội dung quy hoạch mạng lưới đường sắt đô thị của Hà Nội đã tạo ra nhiều cơ hội triển khai các dự án đầu tư xây dựng đường sắt đô thị nhưng cũng còn hạn chế về tính thống nhất, đồng bộ về quy mô mạng lưới đường sắt đô thị và thứ bậc trong hệ thống quy hoạch do chưa được kịp thời cập nhật, sửa đổi, bổ sung đồng bộ.
Việc thiếu các quy định, hướng dẫn làm cơ sở lập quy hoạch trong đó có nội dung quy hoạch mạng lưới đường sắt đô thị và khu vực TOD cần sớm được chuẩn hóa, cập nhật và hoàn thiện khung quy hoạch là điều kiện cần thiết để bảo đảm triển khai hiệu quả các dự án đường sắt đô thị theo mô hình TOD và phát triển đô thị theo mô hình TOD tại Thủ đô Hà Nội.
Tiêu đề do Tòa soạn đặt - Mời xem file PDF tại đây
TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1] Quốc hội. Luật Thủ đô số 39/2024/QH15 ngày 28/6/2024.
[2] Quốc hội. Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15 ngày 26/11/2024.
[3] Quốc hội. Luật Đường sắt số 95/2025/QH15 ngày 27/6/2025.
[4] Quốc hội. Nghị quyết số 188/2025/QH15 ngày 19/02/2025 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù, đặc biệt để phát triển hệ thống mạng lưới đường sắt đô thị tại TP Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, 2025.
[5] Trần Quang Phú, Trần Minh Cường. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quy hoạch không gian ngầm trong phát triển giao thông đô thị tại TP. HCM. Tạp chí Xây dựng, số 09, tr. 132-136, 2025.
[6] Sakaki Shinichi. Japan’s TOD. Internet: https://www.mlit.go.jp/common/001398605.pdf (truy cập tháng 02/2026).
[7] ZHOU Yong, XU Jiping. Urban Express Rail Transit Planning and Design, no. 6, pp. 1-10, 2021. Internet: https://www.chinautc.com/upload/accessorychinautc/20226/2022623169188235867.PDF (truy cập tháng 02/2026).
[8] Brian Hollingworth, Trevor McIntyre, Deepak Darda, Ashish Ghate, Bankim Kalra. Transit Oriented Development Guidance Document, May 2016. Internet: https://mohua.gov.in/upload/uploadfiles/files/TOD-Guidance-Document.pdf (accessed: 02/2026).
