Việt Nam đang bước vào giai đoạn tái cấu trúc không gian hành chính với quy mô lớn, kéo theo sự xuất hiện của một quỹ trụ sở và nhà, đất công dôi dư đáng kể. Bài viết này nhằm xây dựng một khung nghiên cứu phục vụ việc lựa chọn phương án tái sử dụng thích ứng đối với trụ sở hành chính dôi dư sau sắp xếp đơn vị hành chính. 
Nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích tài liệu, tổng hợp chính sách, đối chiếu kinh nghiệm quốc tế và thiết kế khung đánh giá đa tiêu chí. Kết quả đề xuất 3 hợp phần chính: cơ sở dữ liệu số quốc gia cho tài sản dôi dư; bộ tiêu chí đánh giá tiềm năng tái sử dụng gồm 5 nhóm tiêu chí và 20 tiêu chí con; cùng lộ trình thí điểm theo các nhóm tài sản điển hình.
Bài viết lập luận rằng chuyển trọng tâm từ “xử lý tài sản” sang “lựa chọn sử dụng cuối tốt nhất” có thể đồng thời nâng cao giá trị công, giảm lãng phí, hạn chế phát thải gắn với phá dỡ xây mới và tạo cơ sở cho các mô hình phát triển đô thị linh hoạt hơn.
Đóng góp của nghiên cứu nằm ở việc kết nối quản trị tài sản công, quy hoạch đô thị, bảo tồn giá trị kiến trúc và đánh giá vòng đời công trình trong một khung ra quyết định thống nhất, phù hợp với bối cảnh Việt Nam hiện nay.
1. Giới thiệu
Năm 2025, Quốc hội thông qua nghị quyết sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh, theo đó cả nước còn 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh; tiếp nối quá trình này, Công điện số 39/CĐ-TTg yêu cầu đẩy nhanh tiến độ khai thác, xử lý nhà, đất dôi dư và bảo đảm hoàn thành trong quý II/2026. [3][4][5] Bối cảnh đó làm xuất hiện một bài toán kép: vừa phải xử lý nhanh tài sản công dôi dư, vừa phải tránh những quyết định ngắn hạn gây thất thoát giá trị công, mất cơ hội tái cấu trúc đô thị và gia tăng phát thải do phá dỡ - xây mới.
Trên bình diện quốc tế, tái sử dụng thích ứng công trình hiện hữu được xem là một công cụ quan trọng để kéo dài vòng đời công trình, giữ lại năng lượng hàm chứa và giảm chất thải phá dỡ; lợi ích của cách tiếp cận này thường được mô tả trên bốn bình diện chính: kinh tế, môi trường, xã hội và giá trị văn hóa - lịch sử. Đồng thời, pháp luật châu Âu về hiệu quả năng lượng công trình nhấn mạnh rằng công trình chiếm 40% tiêu thụ năng lượng cuối cùng và 36% phát thải khí nhà kính liên quan đến năng lượng trong Liên minh châu Âu, và các công trình hiện hữu cần được chuyển hóa dần thành công trình phát thải bằng 0 vào năm 2050. [7][12][14]
Vấn đề đặt ra ở Việt Nam không chỉ là “thanh lý hay giữ lại”, mà là làm thế nào để xác định phương án sử dụng cuối tốt nhất cho từng nhóm tài sản trong điều kiện ràng buộc bởi pháp lý, quy hoạch, giá trị kiến trúc, hiện trạng kỹ thuật, nhu cầu cộng đồng và hiệu quả tài chính. Bản thảo gốc của tác giả đã nêu đúng khoảng trống này khi đề xuất chuyển từ tư duy “xử lý tài sản” sang tư duy “lựa chọn phương án tái sử dụng thích ứng” dựa trên dữ liệu số, bản đồ, chẩn đoán kỹ thuật và đánh giá đa tiêu chí.
Từ đó, bài viết này trả lời 3 câu hỏi nghiên cứu: Việc quản trị quỹ trụ sở dôi dư nên được cấu trúc lại theo nguyên tắc nào? Bộ tiêu chí nào có thể dùng để sàng lọc và xếp hạng phương án tái sử dụng? Lộ trình thí điểm nào phù hợp để triển khai ở Việt Nam trong giai đoạn 2025 - 2026?
2. Tổng quan lý thuyết và khung phân tích
Khái niệm tái sử dụng thích ứng (adaptive reuse) được hiểu là việc chuyển đổi một công trình hiện hữu sang công năng mới hoặc công năng hỗn hợp mới mà vẫn bảo toàn được phần đáng kể các giá trị vật chất, kiến trúc hoặc di sản. Các nghiên cứu tổng quan gần đây cho thấy hiệu quả của tái sử dụng không thể đánh giá chỉ bằng chi phí đầu tư ban đầu; cần đồng thời xem xét giá trị di sản, hiệu quả vận hành, lợi ích xã hội, mức độ phù hợp quy hoạch, tiềm năng tiết kiệm năng lượng và khả năng giảm phát thải trong toàn bộ vòng đời công trình. [1][2][13]
Đối với nhóm trụ sở hành chính dôi dư, khung lý thuyết phù hợp nhất là sự giao cắt của 4 cách tiếp cận. Thứ nhất là quản trị tài sản công, nơi đối tượng phân tích không phải tài sản tư nhân tối đa hóa lợi nhuận mà là tài sản có nghĩa vụ tạo giá trị công. Thứ hai là quy hoạch và thiết kế đô thị, nơi vị trí, kết nối giao thông, cấu trúc lô đất và tương thích chức năng quyết định khả năng chuyển đổi. Thứ ba là khoa học công trình và đánh giá vòng đời, nơi hiện trạng kết cấu, lớp vỏ công trình, hệ thống kỹ thuật và năng lượng hàm chứa trở thành dữ liệu quyết định. Thứ tư là lý thuyết giá trị xã hội của di sản, [10][13] nơi một trụ sở cũ có thể được đánh giá không chỉ bằng giá đất mà còn bằng vai trò ký ức, biểu tượng và hạ tầng công cộng.
Trong bối cảnh hậu đại dịch, nhu cầu sử dụng văn phòng cũng đã thay đổi theo xu hướng làm việc kết hợp (hybrid work), khiến nhiều thị trường phải xem xét lại việc giữ nguyên công năng văn phòng đối với các tòa nhà cũ, đặc biệt là những tài sản hạng thấp hoặc không còn hiệu quả vận hành. Điều đó củng cố thêm lập luận rằng trụ sở dôi dư không nên tự động quay lại chức năng văn phòng hoặc bị xử lý bằng một cơ chế đơn tuyến. [8][9]
Từ tổng quan nói trên, bài viết đề xuất một khung phân tích gồm 3 tầng: tầng dữ liệu số quốc gia; tầng đánh giá đa tiêu chí; và tầng quyết định thí điểm. 3 tầng này tương ứng với 3 câu hỏi: Tài sản nào đang có? Tài sản nào đáng giữ để chuyển đổi? Tài sản nào nên làm trước để tạo hiệu ứng chính sách. Khung này kế thừa trực tiếp định hướng đã xuất hiện trong bản thảo gốc nhưng được chuẩn hóa theo logic của một bài báo khoa học.
3. Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu sử dụng thiết kế nghiên cứu định tính theo hướng tổng hợp chính sách và xây dựng khung phương pháp. Nguồn dữ liệu gồm 3 nhóm: văn bản chính sách chính thức của Việt Nam về sắp xếp đơn vị hành chính và xử lý nhà, đất dôi dư; khung pháp lý và định hướng quốc tế liên quan đến công trình hiện hữu, hiệu quả năng lượng và phát thải vòng đời; [3][4][7][12] và bản thảo gốc do tác giả cung cấp, trong đó đã phác thảo các nhóm tài sản, định hướng tiêu chí và lộ trình thí điểm.
Về kỹ thuật phân tích, nghiên cứu đề xuất quy trình 4 bước. Bước đầu là lập cơ sở dữ liệu số quốc gia về tài sản dôi dư, tích hợp bản đồ vị trí, hiện trạng pháp lý, tình trạng kỹ thuật, giá trị kiến trúc - di sản, thông số vận hành và nhu cầu khu vực. Bước thứ hai là phân loại tài sản thành các nhóm điển hình để tránh áp một cơ chế giống nhau cho mọi trường hợp. Bước thứ ba là chấm điểm bằng phương pháp phân tích thứ bậc (analytic hierarchy process - AHP) kết hợp ra quyết định đa tiêu chí (multi-criteria decision making - MCDM). [11] Bước thứ tư là lựa chọn danh mục thí điểm và chuẩn bị nghiên cứu tiền khả thi cho từng mô hình.
Trong phạm vi bài viết, đối tượng phân tích là trụ sở hành chính dôi dư ở cấp trung ương và địa phương phát sinh sau sắp xếp đơn vị hành chính. Đơn vị quan sát là tài sản công riêng lẻ hoặc cụm tài sản. Biến phân tích chính gồm năm nhóm: kiến trúc; kỹ thuật - môi trường; đô thị - xã hội; pháp lý - quản trị; và tài chính - thực thi. Cách thiết kế này bảo đảm bài viết có tính học thuật rõ ràng, đồng thời vẫn phù hợp với việc triển khai thực tế ở Việt Nam.
4. Kết quả nghiên cứu
Kết quả thứ nhất là đề xuất cơ sở dữ liệu số quốc gia về trụ sở dôi dư như một điều kiện tiên quyết của mọi quyết định xử lý. Cơ sở dữ liệu này không nên chỉ dừng ở hồ sơ quản lý tài sản, mà phải cho phép đọc tài sản như một “đơn vị ra quyết định” trong không gian đô thị. Bộ dữ liệu tối thiểu cần gồm: mã tài sản; cấp quản lý; tọa độ; diện tích đất; diện tích sàn; năm xây dựng; hiện trạng kết cấu; hiện trạng phòng cháy và tiếp cận; tình trạng pháp lý đất; giá trị kiến trúc - di sản; mức độ tương thích quy hoạch; cường độ sử dụng hiện tại; nhu cầu dịch vụ công xung quanh; và sơ bộ phát thải tránh được nếu tái sử dụng thay vì phá dỡ - xây mới. Cách tiếp cận này phù hợp với xu hướng quản trị công trình hiện hữu như một phần của chiến lược giảm phát thải vòng đời. [12][14]
Kết quả thứ hai là bộ tiêu chí đánh giá tiềm năng tái sử dụng gồm 5 nhóm và 20 tiêu chí con, được đề xuất như sau. Nhóm kiến trúc gồm: giá trị kiến trúc - di sản; tính linh hoạt mặt bằng; khả năng chiếu sáng và thông gió tự nhiên; khả năng tiếp cận và an toàn không gian. Nhóm kỹ thuật - môi trường gồm: trạng thái kết cấu; khả năng nâng cấp hệ thống kỹ thuật; tiềm năng cải thiện hiệu quả năng lượng; lượng phát thải và chất thải tránh được khi tái sử dụng. Nhóm đô thị - xã hội gồm: vị trí và khả năng kết nối giao thông công cộng; mức độ phù hợp quy hoạch; nhu cầu dịch vụ công hoặc sinh hoạt cộng đồng xung quanh; mức độ tạo giá trị công và bao trùm xã hội. Nhóm pháp lý - quản trị gồm: mức độ rõ ràng hồ sơ pháp lý; tính khả thi về phê duyệt chuyển đổi; mức độ ràng buộc di sản hoặc môi trường; năng lực phối hợp liên cơ quan. Nhóm tài chính - thực thi gồm: chi phí cải tạo; khả năng huy động vốn; tiềm năng tạo dòng tiền hoặc tiết kiệm ngân sách; và khả năng triển khai theo giai đoạn. Cấu trúc 5 nhóm này kế thừa logic của bản thảo gốc nhưng được viết lại đầy đủ, rõ biến và có thể lượng hóa.
Kết quả thứ ba là khung phân loại phương án sử dụng cuối tốt nhất. Thay vì mặc định chuyển nhượng hoặc giữ nguyên công năng văn phòng, nghiên cứu đề xuất 6 họ mô hình ưu tiên: trung tâm dịch vụ công hợp nhất; trung tâm học tập thư viện - đổi mới sáng tạo; cơ sở văn hóa cộng đồng; cơ sở y tế cơ bản hoặc chăm sóc xã hội; nhà ở công vụ chuyển đổi hoặc nhà ở giá phù hợp ở các vị trí thích hợp; và mô hình công năng hỗn hợp có kiểm soát, trong đó tầng công cộng được ưu tiên hơn tối đa hóa địa tô thuần túy. Việc lựa chọn giữa các mô hình này cần dựa trên chấm điểm đa tiêu chí chứ không dựa vào một chỉ số duy nhất như giá đất.
Kết quả thứ tư là lộ trình thí điểm. Thay vì triển khai dàn trải, nghiên cứu đề xuất lựa chọn 3 nhóm thí điểm: một trụ sở trung ương tại Hà Nội có giá trị biểu tượng và yêu cầu chuyển đổi cao; một trụ sở cấp tỉnh hoặc cụm hành chính sau sáp nhập để thử nghiệm mô hình tái cấu trúc hạ tầng công; và một khu đất công trung tâm để thử mô hình công năng hỗn hợp với điều kiện bảo đảm lợi ích công. Cách nhân rộng theo “họ nguyên mẫu” sẽ hiệu quả hơn việc xử lý từng tòa nhà đơn lẻ, vì cho phép chuẩn hóa quy trình, mẫu biểu, bộ dữ liệu và cơ chế phối hợp. Đây cũng là tinh thần đề xuất nổi bật ở phần cuối bản thảo gốc.
5. Thảo luận
Điểm mấu chốt của bài toán trụ sở dôi dư là xung đột giữa tốc độ và chất lượng quyết định. Mệnh lệnh chính sách hiện nay nhấn mạnh việc hoàn thành xử lý trong quý II/2026, điều đó tạo áp lực hành động nhanh. Tuy nhiên, nếu “xử lý nhanh” bị hiểu như bán nhanh, điều chuyển cơ học hoặc phá dỡ sớm, Nhà nước có thể bỏ lỡ giá trị công dài hạn của quỹ tài sản này. Vì vậy, bài viết cho rằng yêu cầu cấp bách không phủ định nhu cầu nghiên cứu; ngược lại, chính áp lực thời gian làm cho một khung quyết định chuẩn hóa càng trở nên cần thiết. [4][5]
Thảo luận thứ hai liên quan đến phát thải và cải tạo công trình hiện hữu. Văn bản của Liên minh châu Âu cho thấy chính sách công trình hiện nay đã chuyển từ cách nhìn thuần vận hành sang cách nhìn vòng đời, bao gồm khí nhà kính trong suốt vòng sống công trình và cả vật liệu. Điều này đặc biệt quan trọng với Việt Nam, nơi nhiều trụ sở dôi dư nằm ở khu vực trung tâm đô thị, có hạ tầng sẵn có và có thể đạt hiệu quả cao hơn nếu được cải tạo thay vì thay thế hoàn toàn. Nói cách khác, tái sử dụng thích ứng không chỉ là giải pháp quy hoạch hay di sản, mà còn là công cụ khí hậu và công cụ tài khóa. [7][12][14]
Thảo luận thứ ba là về chuyển dịch mô hình sử dụng trụ sở. Sau đại dịch, việc duy trì diện tích văn phòng lớn như trước không còn là giả định mặc định ở nhiều nơi; vì vậy, các khu hành chính cũ có thể cần được định vị lại thành hạ tầng công cộng đa chức năng, thay vì tái lập một mô hình hành chính phân tán. Điều này phù hợp với logic của quy hoạch đô thị nén, hạ tầng dùng chung và tối ưu hóa tài sản công. [8][9]
Từ các thảo luận trên, có thể rút ra một đóng góp khái niệm quan trọng: đối tượng nghiên cứu không còn là “tòa nhà cũ” mà là “nút chuyển đổi của hệ thống đô thị - thể chế”. Khi nhìn như vậy, trụ sở dôi dư trở thành nơi giao cắt của tài sản công, thiết kế đô thị, môi trường, phúc lợi cộng đồng và đổi mới quản trị. Đó là lý do bài viết này đề xuất tích hợp cơ sở dữ liệu số, đánh giá đa tiêu chí và nguyên mẫu thí điểm trong cùng một khung.
6. Kết luận
Bài viết kết luận rằng xử lý trụ sở hành chính dôi dư ở Việt Nam không nên tiếp cận như một nghiệp vụ tài sản đơn thuần, mà phải được đặt trong khung tái sử dụng thích ứng công trình hiện hữu. Cách tiếp cận này cho phép bảo toàn giá trị công, giảm lãng phí, hỗ trợ mục tiêu phát triển đô thị bền vững và hạn chế phát thải gắn với phá dỡ - xây mới.
3 kiến nghị chính được đề xuất là: xây dựng ngay cơ sở dữ liệu số quốc gia về trụ sở dôi dư; áp dụng bộ tiêu chí đánh giá đa tiêu chí để lựa chọn sử dụng cuối tốt nhất; và triển khai một danh mục thí điểm theo họ nguyên mẫu, thay vì xử lý phân tán từng tài sản. Hướng nghiên cứu tiếp theo là kiểm định thực nghiệm bộ tiêu chí trên một mẫu tài sản cụ thể và lượng hóa phát thải tránh được, chi phí vòng đời và lợi ích xã hội của từng kịch bản tái sử dụng.
Tài liệu tham khảo
[1] Aigwi, I. E., Duberia, A., & Nwadike, A. N. (2023). Adaptive reuse of existing buildings as a sustainable tool for climate change mitigation within the built environment. Sustainable Energy Technologies and Assessments.
[2] Arfa, F., Zijlstra, H., Lubelli, B., & Quist, W. (2022). Adaptive reuse of heritage buildings: From a literature review to a model of practice. Historic Environment: Policy and Practice, 13(2), 148–170. https://doi.org/10.1080/17567505.2022.2058551
[3] Chính phủ. (2025). Quốc hội thông qua Nghị quyết sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh. Cổng Thông tin điện tử Chính phủ.
[4] Chính phủ. (2026). Công điện số 39/CĐ-TTg ngày 17/4/2026 của Thủ tướng Chính phủ về đẩy nhanh tiến độ xử lý nhà, đất là tài sản công sau sắp xếp tổ chức bộ máy và đơn vị hành chính. Hà Nội.
[5] Chính phủ. (2026). Thủ tướng yêu cầu bảo đảm hoàn thành xử lý các cơ sở nhà, đất dôi dư trong quý II năm 2026. Cổng Thông tin điện tử Chính phủ.
[6] Ellen MacArthur Foundation. (2019). Completing the Picture: How the Circular Economy Tackles Climate Change.
[7] European Parliament & Council. (2024). Directive (EU) 2024/1275 of the European Parliament and of the Council of 24 April 2024 on the Energy Performance of Buildings (Recast). Official Journal of the European Union.
[8] Guo, N., Jiang, W., Pothuru, Y., & Yang, B. (2026). Mapping the Midweek Mountain: The New Geography of Hybrid Work. arXiv.
[9] McKinsey Global Institute. (2023, September). Empty spaces and hybrid places: The pandemic's lasting impact on real estate. McKinsey & Company.
[10] Metwally, E., et al. (2025). Adaptive reuse of ministerial buildings in Egypt to achieve sustainable urban development. Journal of Engineering Sciences (JES), 53(3).
[11] Saaty, T. L. (1980). The Analytic Hierarchy Process. New York: McGraw-Hill.
[12] United Nations Environment Programme. (2023). 2023 Global Status Report for Buildings and Construction: Towards a Zero-emission, Efficient and Resilient Buildings and Construction Sector. Nairobi: UNEP.
[13] Wilkinson, S. J., Remøy, H., & Langston, C. (2014). Sustainable Building Adaptation: Innovations in Decision-Making. Wiley-Blackwell.
[14] World Green Building Council. (2019). Bringing Embodied Carbon Upfront: Coordinated Action for the Building and Construction Sector to Tackle Embodied Carbon.
