Kinh nghiệm quốc tế về điện hóa giao thông công cộng và bài học chính sách cho Việt Nam

1. Đặt vấn đề

Trong bối cảnh biến đổi khí hậu, giao thông vận tải được xác định là một trong những lĩnh vực phát thải khí nhà kính lớn nhất, đặc biệt tại các đô thị đang phát triển. Việc chuyển đổi sang phương tiện giao thông sử dụng điện, nhất là trong hệ thống giao thông công cộng, không chỉ góp phần giảm phát thải mà còn cải thiện chất lượng không khí và nâng cao hiệu quả vận hành đô thị.

Tại Việt Nam, quá trình đô thị hóa nhanh cùng với sự gia tăng phương tiện cá nhân đang tạo áp lực lớn lên hạ tầng giao thông và môi trường. Cam kết đạt phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050 đặt ra yêu cầu cấp bách trong việc chuyển đổi mô hình vận tải theo hướng xanh hóa.

Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy quá trình điện hóa giao thông công cộng còn gặp nhiều rào cản về thể chế, tài chính và hạ tầng kỹ thuật. Do đó, việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế nhằm rút ra bài học chính sách phù hợp là cần thiết, có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn.

2. Kinh nghiệm quốc tế về điện hóa giao thông công cộng

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy quá trình điện hóa giao thông công cộng được triển khai theo nhiều mô hình chính sách khác nhau, tùy thuộc vào điều kiện thể chế, năng lực tài chính và mức độ phát triển thị trường của từng quốc gia. Nhìn chung, có thể phân loại thành bốn nhóm mô hình chủ đạo, bao gồm: (i) mô hình Nhà nước dẫn dắt, (ii) mô hình thị trường có điều tiết, (iii) mô hình hợp tác công - tư và (iv) mô hình tài chính sáng tạo.

2.1. Mô hình Nhà nước dẫn dắt: Trường hợp Trung Quốc

Trung Quốc được xem là quốc gia đi đầu trong điện hóa giao thông công cộng với cách tiếp cận mang tính tập trung cao, trong đó Nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong toàn bộ chuỗi giá trị.

Cụ thể, Chính phủ Trung Quốc đã triển khai đồng bộ các chính sách: (1) Trợ cấp trực tiếp quy mô lớn cho phương tiện điện; (2) Hỗ trợ phát triển công nghiệp sản xuất pin và xe điện trong nước; (3) Đầu tư công mạnh mẽ vào hạ tầng sạc. Trường hợp điển hình là TP Thâm Quyến - nơi đã hoàn thành gần như toàn bộ quá trình điện hóa đội xe buýt.

Kết quả này phản ánh hiệu quả của mô hình Nhà nước dẫn dắt, đặc biệt trong giai đoạn đầu khi thị trường chưa đủ phát triển để tự vận hành. Tuy nhiên, mô hình này cũng bộc lộ hạn chế rõ rệt, chủ yếu liên quan đến áp lực ngân sách lớn và tính bền vững tài chính trong dài hạn khi phụ thuộc nhiều vào trợ cấp công.

2.2. Mô hình thị trường có điều tiết: Trường hợp châu Âu

Khác với Trung Quốc, các quốc gia châu Âu áp dụng cách tiếp cận dựa trên cơ chế thị trường, kết hợp với khung pháp lý và công cụ điều tiết mạnh mẽ từ Nhà nước.

Các chính sách chủ yếu bao gồm: (1) Thiết lập tiêu chuẩn phát thải nghiêm ngặt; (2) Ban hành lộ trình bắt buộc chuyển đổi sang phương tiện không phát thải; (3) Triển khai các công cụ tài chính như quỹ xanh, tín dụng ưu đãi.

Cách tiếp cận này tạo ra môi trường cạnh tranh minh bạch, thúc đẩy đổi mới công nghệ và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực. Tuy nhiên, so với mô hình Nhà nước dẫn dắt, tốc độ chuyển đổi trong giai đoạn đầu có xu hướng chậm hơn do phụ thuộc vào tín hiệu thị trường.

2.3. Mô hình hợp tác công - tư (PPP): Trường hợp Ấn Độ

Ấn Độ triển khai điện hóa giao thông công cộng thông qua mô hình hợp tác công - tư, với trọng tâm là hợp đồng tổng chi phí (Gross Cost Contract - GCC). Theo mô hình này: (1) Doanh nghiệp tư nhân chịu trách nhiệm đầu tư, sở hữu và vận hành phương tiện; (2) Nhà nước thanh toán chi phí dịch vụ dựa trên sản lượng vận chuyển (km vận hành).

Cách tiếp cận này cho phép: (1) Giảm gánh nặng đầu tư ban đầu cho ngân sách nhà nước; (2) Chia sẻ rủi ro giữa khu vực công và tư; (3) Tăng tính linh hoạt trong vận hành. Tuy nhiên, hiệu quả của mô hình phụ thuộc lớn vào chất lượng thiết kế hợp đồng và năng lực giám sát của cơ quan quản lý nhà nước.

2.4. Mô hình tài chính sáng tạo: Trường hợp Mỹ Latinh

Tại khu vực Mỹ Latinh, các quốc gia như Colombia và Chile đã áp dụng các mô hình tài chính sáng tạo nhằm vượt qua rào cản vốn đầu tư ban đầu. Các công cụ chính bao gồm: (1) Mô hình cho thuê phương tiện (leasing); (2) Huy động vốn từ các tổ chức tài chính quốc tế; (3) Tách biệt quyền sở hữu tài sản và vận hành dịch vụ.

Mô hình này giúp giảm áp lực tài chính cho doanh nghiệp vận tải và cho phép mở rộng nhanh quy mô triển khai. Tuy nhiên, nó cũng tiềm ẩn rủi ro phụ thuộc vào nguồn vốn bên ngoài và biến động tài chính quốc tế.

Từ các trường hợp nghiên cứu điển hình, có thể nhận thấy sự khác biệt rõ rệt giữa các mô hình về vai trò Nhà nước, cơ chế tài chính và phương thức triển khai. Bảng 1 đã tổng hợp một cách hệ thống các tiêu chí so sánh chính. 

Bảng 1. So sánh các mô hình chính sách điện hóa giao thông công cộng

Nguồn: Tác giả tổng hợp 

Trên cơ sở đó, có thể khái quát một số đặc điểm nổi bật như sau:

- Mô hình Nhà nước dẫn dắt có ưu thế về tốc độ triển khai nhanh và khả năng điều phối tập trung, nhưng chịu áp lực lớn về tài chính công. 

- Mô hình thị trường có điều tiết đảm bảo tính bền vững dài hạn, song cần thời gian để thị trường thích ứng. 

- Mô hình PPP và tài chính sáng tạo giúp huy động nguồn lực ngoài ngân sách, nhưng phụ thuộc nhiều vào thiết kế thể chế và thị trường tài chính. 

3. Hàm ý chính sách cho Việt Nam: thuận lợi, khó khăn và bài học kinh nghiệm

3.1. Thuận lợi đối với Việt Nam

Thứ nhất, cam kết chính trị và định hướng chiến lược rõ ràng. Việt Nam đã cam kết đạt phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050, đồng thời ban hành nhiều chính sách liên quan đến tăng trưởng xanh và phát triển giao thông bền vững. Đây là nền tảng quan trọng để thúc đẩy chuyển đổi.

Thứ hai, nhu cầu phát triển giao thông công cộng lớn. Các đô thị lớn như Hà Nội, TP.HCM đang đối mặt với ùn tắc và ô nhiễm, tạo áp lực chuyển dịch từ phương tiện cá nhân sang giao thông công cộng, đặc biệt là phương tiện điện.

Thứ ba, sự tham gia của khu vực doanh nghiệp trong nước. Sự xuất hiện của các doanh nghiệp vận tải và sản xuất xe điện nội địa giúp giảm phụ thuộc nhập khẩu và tạo điều kiện hình thành hệ sinh thái công nghiệp.

Thứ tư, tiềm năng phát triển năng lượng tái tạo. Việt Nam có lợi thế về năng lượng mặt trời, gió - đây là cơ sở để phát triển hệ sinh thái giao thông điện bền vững.

3.2. Khó khăn và thách thức

Thứ nhất, chi phí đầu tư ban đầu cao. Chi phí đầu tư phương tiện điện và hạ tầng sạc vẫn cao hơn đáng kể so với phương tiện sử dụng nhiên liệu hóa thạch, gây khó khăn cho doanh nghiệp vận tải.

Thứ hai, hạ tầng sạc chưa đồng bộ. Việc thiếu quy hoạch tổng thể và tiêu chuẩn kỹ thuật thống nhất dẫn đến phát triển manh mún, chưa đáp ứng nhu cầu thực tế.

Thứ ba, khung chính sách còn phân tán và chưa chuyên biệt. Các chính sách hiện hành chủ yếu mang tính định hướng, thiếu cơ chế cụ thể cho giao thông công cộng điện, đặc biệt là taxi và xe buýt.

Thứ tư, hạn chế về nguồn lực tài chính. Ngân sách nhà nước còn hạn chế, trong khi cơ chế huy động vốn tư nhân và tài chính xanh chưa phát triển đầy đủ.

Thứ năm, năng lực tổ chức thực thi chưa đồng đều. Sự phối hợp giữa các bộ, ngành và địa phương còn hạn chế, dẫn đến chồng chéo hoặc thiếu hiệu quả trong triển khai.

Thứ sáu, nhận thức và hành vi người sử dụng. Người dân vẫn còn e ngại về hiệu suất, chi phí và độ tiện lợi của phương tiện điện.

3.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Thứ nhất, xây dựng chiến lược và lộ trình chuyển đổi mang tính bắt buộc, đồng thời đảm bảo tính khả thi trong thực thi. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, các quốc gia thành công đều thiết lập lộ trình chuyển đổi rõ ràng, có tính ràng buộc pháp lý và được lượng hóa bằng các chỉ tiêu cụ thể.

Do đó, Việt Nam cần xây dựng một chiến lược tổng thể về điện hóa giao thông công cộng theo từng giai đoạn, trong đó xác định rõ: (1) Tỷ lệ phương tiện điện trong tổng đội xe công cộng theo mốc thời gian; (2) Quy định bắt buộc đối với phương tiện đầu tư mới (đặc biệt trong lĩnh vực xe buýt và taxi); (3) Hệ thống giám sát, đánh giá và điều chỉnh chính sách theo chu kỳ. 

Thứ hai, thiết kế chính sách tài chính theo hướng kích hoạt và dẫn dắt thị trường. Một trong những bài học quan trọng là vai trò của chính sách tài chính không dừng lại ở hỗ trợ chi phí, mà cần đóng vai trò “kích hoạt thị trường”.

Theo đó, Việt Nam cần chuyển từ mô hình trợ cấp dàn trải sang cơ chế hỗ trợ có mục tiêu và có điều kiện, bao gồm: (1) Trợ cấp ban đầu cho phương tiện điện trong giai đoạn thị trường chưa hoàn thiện; (2) Phát triển các công cụ tài chính xanh như tín dụng ưu đãi, quỹ chuyển đổi năng lượng; (3) Áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và doanh nghiệp, đặc biệt trong các dự án quy mô lớn. Cách tiếp cận này giúp giảm phụ thuộc vào ngân sách nhà nước trong dài hạn, đồng thời tạo động lực cho khu vực tư nhân tham gia sâu hơn vào quá trình chuyển đổi.

Thứ ba, phát triển hạ tầng sạc theo hướng đi trước một bước và đồng bộ hóa với quy hoạch đô thị. Thực tiễn quốc tế cho thấy, hạ tầng sạc là yếu tố quyết định tính khả thi của điện hóa giao thông công cộng.

Do đó, Việt Nam cần ưu tiên phát triển hạ tầng theo hướng: (1) Tích hợp quy hoạch trạm sạc vào quy hoạch đô thị và hệ thống giao thông; (2) Triển khai đồng bộ tại các depot, bến bãi, đầu mối vận tải và khu vực công cộng; (3) Chuẩn hóa công nghệ, tiêu chuẩn kỹ thuật và cơ chế vận hành. Việc phát triển hạ tầng đi trước không chỉ giảm rủi ro vận hành mà còn tạo niềm tin cho doanh nghiệp và người sử dụng, từ đó thúc đẩy quá trình chuyển đổi diễn ra nhanh hơn.

Thứ tư, áp dụng linh hoạt các mô hình hợp tác công - tư nhằm huy động nguồn lực xã hội. Kinh nghiệm từ Ấn Độ và Mỹ Latinh cho thấy mô hình hợp tác công - tư (PPP) có thể đóng vai trò quan trọng trong việc giảm áp lực đầu tư công.

Đối với Việt Nam, cần ưu tiên triển khai các mô hình linh hoạt như: (1) Mô hình thuê - cho thuê phương tiện (leasing) để giảm chi phí đầu tư ban đầu; (2) Hợp đồng vận hành theo sản lượng (Gross Cost Contract - GCC) nhằm kiểm soát chi phí và chất lượng dịch vụ; (3) Hợp tác PPP trong đầu tư và vận hành hạ tầng sạc. Việc đa dạng hóa mô hình hợp tác không chỉ giúp huy động nguồn lực tài chính mà còn nâng cao hiệu quả quản trị và phân bổ rủi ro giữa các bên tham gia.

Thứ năm, tăng cường phân cấp và phát huy vai trò chủ động của chính quyền địa phương. Một đặc điểm nổi bật của các mô hình thành công là vai trò tích cực của chính quyền địa phương trong tổ chức triển khai.

Theo đó, Việt Nam cần đẩy mạnh phân cấp gắn với trách nhiệm giải trình, trong đó: (1) Chính quyền địa phương chủ động xây dựng kế hoạch chuyển đổi phù hợp với đặc thù đô thị; (2) Bố trí quỹ đất và nguồn lực cho phát triển hạ tầng sạc; (3) Triển khai các chương trình thí điểm và nhân rộng mô hình hiệu quả. Việc tăng cường vai trò địa phương sẽ giúp nâng cao tính linh hoạt, đồng thời giảm tải áp lực điều hành tập trung từ cấp trung ương.

Thứ sáu, nâng cao nhận thức xã hội và phát triển nguồn nhân lực phục vụ chuyển đổi. Điện hóa giao thông công cộng không chỉ là vấn đề công nghệ mà còn liên quan đến hành vi xã hội. Do đó, cần triển khai đồng bộ các giải pháp: (1) Xây dựng chương trình truyền thông quốc gia về lợi ích của phương tiện điện; (2) Áp dụng các chính sách khuyến khích sử dụng giao thông công cộng điện; (3) Đào tạo nguồn nhân lực kỹ thuật, vận hành và quản lý trong lĩnh vực giao thông điện. Những yếu tố này góp phần tạo nền tảng xã hội vững chắc cho quá trình chuyển đổi bền vững.

Thứ bảy, hoàn thiện thể chế và tăng cường phối hợp liên ngành. Cuối cùng, cần xây dựng một hệ thống thể chế đồng bộ và hiệu quả: (1) Hoàn thiện khung pháp lý chuyên biệt cho điện hóa giao thông công cộng; (2) Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của các bộ, ngành liên quan; (3) Thiết lập cơ chế điều phối hiệu quả giữa trung ương và địa phương. Đây là điều kiện tiên quyết nhằm đảm bảo tính nhất quán, minh bạch và hiệu quả trong quá trình triển khai chính sách.

4. Kết luận

Điện hóa giao thông công cộng là xu thế tất yếu trong tiến trình chuyển đổi xanh và giảm phát thải khí nhà kính của ngành giao thông vận tải toàn cầu. Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy, mặc dù mỗi quốc gia lựa chọn mô hình chính sách khác nhau tùy thuộc vào điều kiện phát triển, song đều có điểm chung là sự kết hợp giữa vai trò dẫn dắt của Nhà nước, cơ chế thị trường và sự tham gia của khu vực tư nhân.

Đối với Việt Nam, điện hóa giao thông công cộng đang đứng trước cả cơ hội và thách thức. Thuận lợi lớn nhất là cam kết chính trị mạnh mẽ, nhu cầu phát triển giao thông công cộng tại các đô thị lớn và sự tham gia ngày càng rõ nét của doanh nghiệp trong nước. Tuy nhiên, các rào cản về thể chế, nguồn lực tài chính, hạ tầng sạc và năng lực thực thi chính sách vẫn là những thách thức đáng kể.

Từ kinh nghiệm quốc tế, nghiên cứu đề xuất Việt Nam cần ưu tiên xây dựng lộ trình chuyển đổi rõ ràng, hoàn thiện khung chính sách chuyên biệt, phát triển hạ tầng sạc đồng bộ, áp dụng linh hoạt mô hình hợp tác công - tư và tăng cường năng lực phối hợp liên ngành. Việc nội địa hóa các bài học quốc tế phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và năng lực thể chế trong nước sẽ là nhân tố quyết định thành công của quá trình điện hóa giao thông công cộng tại Việt Nam trong giai đoạn tới.

TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1] Bộ Giao thông vận tải. Báo cáo đề xuất chính sách hỗ trợ chuyển đổi sang xe ô tô điện. Trình Thủ tướng Chính phủ kèm theo Văn bản số 12093/BGTVT-KHCN&MT ngày 07/11/2024, 2024.
[2] Bộ Giao thông vận tải. Báo cáo đánh giá tình hình thực hiện Quyết định số 876/QĐ-TTg trình Thủ tướng Chính phủ. Báo cáo, 2024.
[3] Bộ Xây dựng. Báo cáo đề xuất chính sách khuyến khích việc chuyển đổi phương tiện sang sử dụng điện đối với các tuyến vận tải hành khách bằng xe buýt liên tỉnh và các tuyến vận tải hành khách cố định. Báo cáo, 2025.
[4] Bộ Giao thông vận tải. Báo cáo xây dựng Kế hoạch hành động tăng trưởng xanh của Bộ Giao thông vận tải giai đoạn 2021 - 2030. Báo cáo, tháng 8/2020.
[5] Bộ Giao thông vận tải. Báo cáo cập nhật Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu và Kế hoạch hành động thực hiện Thỏa thuận Paris. Báo cáo, 2020.
[6] Lê Anh Tuấn, Nguyễn Thị Yến Liên. Báo cáo nghiên cứu phát triển phương tiện giao thông điện tại Việt Nam. Đại học Bách khoa Hà Nội, Trường Đại học Giao thông vận tải, 2021. 
[7] Tổng công ty Vận tải Hà Nội (Transerco). Báo cáo Đề án chuyển đổi phương tiện sử dụng năng lượng điện, năng lượng xanh giai đoạn 2024 - 2035. Báo cáo, 2024.
[8] International Energy Agency (IEA). Global EV Outlook 2024. International Energy Agency, 2024.
[9] World Bank. Electrification of Public Transport: A Case Study of the Shenzhen Bus Group. World Bank, 2021.
[10] International Council on Clean Transportation (ICCT). A Guide to Electrifying Ride-hailing Vehicles for Cities. International Council on Clean Transportation, 2021.
[11] Government of India. Grand Challenge for Electric Bus Deployment. Government of India, 2022.
[12] Transport for London (TfL). London Electric Taxi Scheme. Transport for London, 2022.
[13] World Bank. The Economics of Electric Vehicles for Passenger Transportation. World Bank, 2022.
[14] BloombergNEF. Electric Vehicle Outlook 2024. BloombergNEF, 2024.