Nghiên cứu đã hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng các mô hình quy hoạch liên xã tại Hà Nội, đồng thời đề xuất một mô hình khả thi - trung tâm tiểu vùng (Sub-Regional Center - SRC) - nhằm cung cấp dịch vụ và hạ tầng ở cấp độ liên xã, thay thế cho vai trò điều phối của cấp huyện. 
1. Giới thiệu
1.1. Bối cảnh nghiên cứu
Không gian vùng ven Hà Nội đang bước vào giai đoạn chuyển đổi quan trọng dưới tác động của cải cách hành chính, đặc biệt là chủ trương tinh giản bộ máy quản lý. Năm 2025, Chính phủ và UBND TP Hà Nội đã ban hành loạt văn bản định hình mô hình tổ chức hành chính theo hướng tinh gọn, giảm cấp trung gian và nâng cao hiệu quả quản trị.
Đáng chú ý, Quyết định 759/QĐ-TTg ngày 14/4/2025 phê duyệt Đề án tổ chức lại đơn vị hành chính theo mô hình hai cấp (tỉnh - xã), thay thế hệ thống ba cấp truyền thống. Tiếp nối, Nghị quyết 19/NQ-HĐND ngày 29/4/2025 của HĐND TP Hà Nội đã thông qua việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã, mở đường cho tái cấu trúc không gian hành chính - kinh tế của Thủ đô. [8] [2]
Cải cách hành chính theo hướng bỏ cấp huyện đặt ra yêu cầu tái cấu trúc không gian phát triển, đặc biệt ở vùng ven đô - nơi các mối liên kết, liên xã và dịch vụ xã hội phụ thuộc vào cấp trung gian này.
Mô hình hiện tại bộc lộ hạn chế: trung tâm huyện (thị trấn loại IV-V) chỉ phục vụ hiệu quả trong bán kính 5-7 km, trong khi các xã xa hơn (10-15 km) gặp khó khăn trong cận hạ tầng. Đồng thời, các trung tâm xã hiện nay có quy mô nhỏ, chưa đủ năng lực để đảm nhận vai trò hạt nhân phát triển thay thế cấp huyện.
Bên cạnh đó, các cụm dịch vụ - kinh tế hỗn hợp tự phát đang hình thành dọc trục giao thông, gần khu công nghiệp hoặc điểm du lịch. Dù chưa được quy hoạch, chúng hoạt động như trung tâm tiểu vùng “phi chính thức”, thu hút dân cư và thể hiện khả năng tích hợp vượt trội so với trung tâm hành chính truyền thống. Vấn đề đặt ra là làm thế nào để chính thức hóa các cụm này vào tổ chức không gian vùng ven đô.
Thực tiễn cho thấy cấu trúc không gian dựa trên cấp hành chính hiện hành không còn phù hợp trong bối cảnh sáp nhập và cắt giảm cấp huyện. Việc thiết lập mô hình trung tâm tiểu vùng SRC, với năng lực điều phối liên xã và tích hợp các chức năng dịch vụ, sản xuất, cư trú, trở thành giải pháp thiết yếu cho tái cấu trúc không gian vùng ven Hà Nội.
Nghiên cứu đề xuất mô hình SRC (gồm lõi - vành đai - vùng đệm) như một cấu trúc thay thế vai trò điều phối của cấp huyện, trên cơ sở phân tích trường hợp điển hình tại huyện Ứng Hòa. Mô hình này đề cao tính đa chức năng, kết nối liên xã và khả năng thích ứng với quản trị tinh gọn, hướng đến phát triển bền vững cho vùng ven đô và các khu vực tương đồng.
1.2. Mục tiêu nghiên cứu
Xây dựng hệ thống luận cứ khoa học và thực tiễn nhằm đề xuất mô hình SRC thay thế vai trò trung gian điều phối không gian của cấp huyện trong bối cảnh cải cách hành chính tinh gọn tại Hà Nội. Cụ thể:
- Phân tích khoảng trống chức năng và tổ chức không gian sau khi xóa bỏ cấp huyện;
- Đề xuất nguyên tắc quy hoạch, tiêu chí phân loại và mô hình quản trị phù hợp với đặc điểm đô thị - nông thôn mới;
- Thiết kế cấu trúc không gian SRC tích hợp ba lớp: kinh tế - dịch vụ - dân cư;
- Xác định công cụ chính sách và cơ chế khuyến khích đầu tư để vận hành mô hình hiệu quả.
1.3. Câu hỏi nghiên cứu
Làm thế nào để tổ chức không gian kinh tế - dịch vụ hiệu quả sau khi bỏ cấp huyện?
Tiêu chí nào xác định SRC khả thi?
2. Phương pháp luận nghiên cứu
2.1. Cơ sở lý luận
Khái niệm SRC trong nghiên cứu được phát triển từ ba nhóm lý thuyết chính:
- Lý thuyết trung tâm - vệ tinh (Christaller, 1933): Nhấn mạnh cấu trúc phân cấp trung tâm dịch vụ, tối ưu hóa phục vụ và chi phí tiếp cận. SRC được định vị là cấp trung gian giữa xã và đô thị, đáp ứng nhu cầu liên xã hiệu quả [11].
- Lý thuyết cực tăng trưởng (Perroux, 1955): Phát triển tập trung quanh các cực có doanh nghiệp động lực và hạ tầng then chốt. SRC có thể thay thế vai trò điều phối của cấp huyện, tạo động lực lan tỏa tại vùng ven đô [1].
- Tiếp cận phát triển vùng mới (Keating, 1998): Đề cao các vùng chức năng dựa trên liên kết thực tế (kinh tế, lao động, hạ tầng), vượt qua giới hạn hành chính. Đây là cơ sở để quy hoạch SRC như đơn vị chức năng liên xã phù hợp với thực tiễn phát triển hiện nay [3].
Tổng hợp ba lý thuyết giúp định hình SRC như một cấu trúc không gian - thể chế trung gian, linh hoạt thích ứng với quá trình đô thị hóa và cải cách hành chính tại Hà Nội.
2.2. Đặc điểm chức năng của trung tâm tiểu vùng
Các SRC cần đáp ứng một số tiêu chí cơ bản về quy mô và chức năng:
- Dân số phục vụ khoảng 30.000-50.000 người, tương đương phạm vi liên xã, đủ lớn để vận hành các dịch vụ công có hiệu quả nhưng vẫn gần gũi về không gian - xã hội [7].
- Cấu trúc chức năng tích hợp, gồm [4]:
+ Sản xuất (công nghiệp, nông nghiệp công nghệ cao, làng nghề, logistics nông sản);
+ Dịch vụ hành chính;
+ Giáo dục - y tế (trường tư thục, phòng khám, bệnh viện đa khoa...);
+ Thương mại - tài chính;
+ Nhà ở tập trung cho lao động;
+ Không gian công cộng và văn hóa cộng đồng.
3. Kết quả nghiên cứu
3.1. Thực trạng quy hoạch trung tâm tiểu vùng ven đô
a. Tổng quan:
Trong các đồ án quy hoạch trước đây trên địa bàn TP Hà Nội, đã bước đầu đề xuất mô hình phát triển không gian liên xã, như “Cụm đổi mới” (Ứng Hòa) hay “Trung tâm cụm xã” (Phú Xuyên). Tuy nhiên, các mô hình này chưa được triển khai hiệu quả do gặp rào cản về hạ tầng, thể chế và thiếu động lực phát triển thực tiễn [10].
b. Trường hợp huyện Ứng Hòa: Quy hoạch các cụm đổi mới và thực tiễn phát triển:
Quy hoạch huyện Ứng Hòa (2014) thí điểm ba cụm đổi mới (Hòa Nam, Quán Tròn, Khu Cháy) nhằm phát triển dịch vụ-sản xuất liên xã, song thất bại do bốn nguyên nhân chính [9]:
(1) vị trí không gắn với trục kinh tế động lực (ví dụ: cụm Hòa Nam cách biệt Quốc lộ 21B);
(2) thiếu tích hợp chức năng dân cư-dịch vụ;
(3) hạn chế trong tích tụ đất và cơ chế đầu tư;
(4) không có cơ chế điều phối liên xã. Hệ quả là các cụm tồn tại trên giấy, trong khi khu vực phát triển tự phát lại hiệu quả hơn nhờ: (i) định vị gần hành lang kinh tế, (ii) đáp ứng nhu cầu thị trường, và (iii) phù hợp với dòng di chuyển thực tế.
c. Phát triển tự phát và khoảng trống thể chế:
Nhiều huyện ven đô Hà Nội (Thạch Thất, Hoài Đức, Phú Xuyên, Mỹ Đức) đã hình thành các cụm dịch vụ-sản xuất tự phát mang đặc điểm tiểu vùng rõ rệt. Các cụm này thường phát triển quanh các nút giao thông chính, khu công nghiệp hoặc làng nghề, điển hình như:
- Khu vực dọc Đại lộ Thăng Long (Hoài Đức) gần An Khánh với các showroom, bãi xe tải, kho hàng, nhà hàng... dù không nằm trong quy hoạch trung tâm cụm xã.
- Tuyến tỉnh lộ 419 qua các xã Hữu Bằng, Bình Phú, Phùng Xá (Thạch Thất) phát triển mạnh cả công nghiệp làng nghề và dịch vụ logistics - thương mại.
- Tại xã Hòa Xá (Ứng Hòa) - khu vực nằm cạnh thị trấn Đại Nghĩa của huyện Mỹ Đức - hình thành tổ hợp dịch vụ dù không nằm trong quy hoạch.
Khu vực lân cận các KCN và cụm công nghiệp làng nghề như KCN Thạch Thất-Quốc Oai, cụm CN Phú Túc đã hình thành hệ thống dịch vụ hỗ trợ đa dạng (ngân hàng, logistics, giáo dục).
Thực tế này phản ánh tiềm năng phát triển các SRC tự phát, song sự thiếu vắng khung thể chế đồng bộ đã tạo khoảng cách đáng kể giữa quy hoạch và phát triển thực tế.
d. Hạn chế:
Sự hình thành các không gian dịch vụ - sản xuất tự phát nêu trên, tuy đáp ứng nhu cầu thực tế và có giá trị kinh tế - xã hội rõ rệt, nhưng đang bộc lộ nhiều hạn chế do thiếu khung thể chế và quy hoạch đồng bộ, bao gồm:
- Thiếu quy hoạch sử dụng đất liên xã, phát triển còn manh mún;
- Thiếu cơ chế điều phối liên xã, dẫn đến chia cắt đầu tư - dịch vụ;
- Rào cản chuyển đổi đất đai, đặc biệt khu vực thuộc ranh giới xã;
- Hạ tầng công cộng không theo kịp phát triển, ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường và chất lượng sống.
3.2. Thách thức sau bỏ cấp huyện
Mô hình hành chính hai cấp (tỉnh-xã) khi thiếu cơ chế điều phối thay thế cấp huyện sẽ gây ra năm thách thức chính:
(1) Đứt gãy liên kết vùng do mất đầu mối điều phối trung gian, dẫn đến phát triển không đồng đều giữa các xã;
(2) Giảm hiệu quả tích hợp hệ thống hạ tầng, lao động và dịch vụ nông thôn-đô thị;
(3) Quy hoạch phân mảnh do thiếu chiến lược tổng thể, gây lãng phí nguồn lực;
(4) Giảm sức hút đầu tư do rào cản thủ tục hành chính cấp tỉnh và thiếu thông tin từ địa bàn cấp xã;
(5) Gia tăng bất bình đẳng dịch vụ, khi các xã có lợi thế phát triển nhanh trong khi xã nghèo tài nguyên bị bỏ lại, dẫn đến phân hóa không gian và áp lực di cư.
3.3. Mô hình SRC
a. Nguyên tắc
- Tích hợp đa chức năng: Kết hợp dịch vụ công, sản xuất, thương mại, logistics, dân cư… đảm bảo tạo ra chuỗi giá trị và việc làm tại chỗ.
- Gắn kết hạ tầng vùng: Liên thông với quốc lộ, tỉnh lộ, cụm công nghiệp - đô thị.
- Linh hoạt theo địa phương: Quy mô, cấu trúc tùy vào địa hình, dân số, tiềm năng vùng, tránh áp đặt cứng nhắc một mô hình khung duy nhất.
- Hợp tác quản lý: Vận hành theo mô hình liên kết UBND xã hoặc đơn vị ủy quyền của tỉnh.
b. Cấu trúc không gian
Mỗi SRC có thể được cấu trúc theo 3 lớp không gian chính, đảm bảo cả phát triển - bảo tồn - kết nối sinh thái:
(1) Vùng lõi
Là nơi tập trung các dịch vụ công cộng và hạ tầng xã hội trọng yếu (hành chính, y tế, giáo dục,…).
Có mật độ xây dựng cao, đóng vai trò hạt nhân kết nối các xã.
(2) Vành đai phát triển
Gồm các khu chức năng có giá trị kinh tế như: cụm công nghiệp nhỏ, kho vận, nhà xưởng, trung tâm logistics, chợ đầu mối, dịch vụ thương mại, nhà ở xã hội - công nhân.
Vành đai này phải có hạ tầng giao thông kết nối trực tiếp với vùng lõi và các xã xung quanh, tạo ra dòng lưu thông hiệu quả.
(3) Vùng đệm xanh
Là vùng chuyển tiếp giữa vành đai phát triển và nông thôn thuần nông; gồm: đất nông nghiệp công nghệ cao, vùng sinh thái - du lịch, làng nghề truyền thống, khu cảnh quan nông thôn.
Vừa giữ vai trò bảo tồn sinh thái - văn hóa, vừa phục vụ phát triển bền vững thông qua nông nghiệp đô thị, du lịch trải nghiệm, làng nghề di sản.
c. Các tổ hợp phát triển trong SRC
Tùy đặc điểm vùng, mỗi SRC có thể tích hợp một hoặc nhiều tổ hợp chức năng dưới đây:
(1) SRC đô thị hóa: Gần đô thị, có mật độ dân cư cao, gần cụm công nghiệp, đại học hoặc trung tâm hành chính huyện cũ, tích hợp dịch vụ dân cư, thương mại - giáo dục - y tế - nhà ở xã hội - đô thị vệ tinh nhỏ.
(2) SRC nông nghiệp - dịch vụ du lịch - thương mại: Tại vùng có tài nguyên du lịch tự nhiên hoặc làng nghề gắn với chuỗi giá trị nông sản, chợ đầu mối, trải nghiệm sinh thái.
(3) SRC công nghiệp - logistics - thương mại vùng: Nằm tại nút giao lớn, hỗ trợ sản xuất phi nông nghiệp.
(4) SRC làng nghề - làng di sản - dịch vụ du lịch: Phát triển tại các cụm làng nghề truyền thống, có giá trị văn hóa - lịch sử cao, Phát triển du lịch văn hóa, bảo tồn giá trị truyền thống.
(5) SRC dịch vụ - du lịch nghỉ dưỡng: Tại vùng núi, ven sông, tích hợp resort, homestay.
Các tổ hợp có thể linh hoạt kết hợp mà không gây xung đột chức năng, đảm bảo hạ tầng, môi trường và quản lý đồng bộ.
d. Định hướng sử dụng đất
- Cho phép sử dụng đất hỗn hợp: Thay vì phân tách cứng các chức năng sử dụng đất (như đất ở, đất dịch vụ, đất thương mại), cần cho phép tích hợp linh hoạt các chức năng này trong cùng một khu vực.
- Chuyển đổi đất linh hoạt: Cần có cơ chế chuyển đổi đất nông nghiệp sang phi nông nghiệp theo định hướng quy hoạch.
- Hợp khối đất liên xã: Khuyến khích “dồn điền đổi thửa liên vùng” để bố trí mặt bằng cho các khu chức năng quy mô trung tâm tiểu vùng.
Bảng 1. Khung phát triển SRC
e. Tác động của các SRC
Việc hình thành và vận hành mô hình SRC sẽ tạo ra chuỗi tác động lan tỏa tích cực:
- Tạo việc làm tại chỗ: Nhờ phát triển tổ hợp đa chức năng (dịch vụ - sản xuất - thương mại), người dân có thể tiếp cận nhiều cơ hội việc làm mà không cần rời làng.
- Giảm di cư bất lợi: Với việc tích hợp dịch vụ giáo dục - y tế - văn hóa - giải trí, SRC giúp giữ chân lực lượng lao động trẻ, giảm áp lực di cư lên thành phố lớn.
- Tăng thu ngân sách xã: Các hoạt động sản xuất - kinh doanh - dịch vụ tạo ra nguồn thu từ đất, thuế và phí dịch vụ, giúp các xã tăng tính chủ động tài chính.
3.4. Khung chính sách và cơ chế đầu tư phát triển SRC
Để SRC trở thành động lực bền vững thay thế vai trò cấp huyện sau cải cách, cần khung chính sách toàn diện từ pháp lý, đầu tư, hạ tầng đến thể chế quản trị và giám sát, bao gồm 6 nhóm chính:
a. Đất đai: Nền tảng chuyển đổi không gian phát triển
Việc sử dụng và chuyển đổi đất đai là điều kiện tiên quyết để hình thành các SRC có cấu trúc tích hợp và linh hoạt. Do đó, cần:
- Pháp lý cho quy hoạch hỗn hợp: Kiến nghị sửa đổi, bổ sung trong Luật Đất đai, Luật Quy hoạch, cho phép tích hợp đất ở - thương mại - dịch vụ - sản xuất thay vì chia cắt cứng nhắc như hiện nay. [5] [6]
- Đơn giản hóa quy trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất: Áp dụng cơ chế “một cửa” ở cấp tỉnh hoặc liên xã để rút ngắn thủ tục tại các vị trí được quy hoạch phát triển trung tâm.
- Tăng vai trò hợp tác xã (HTX) và hợp tác công - tư: Khuyến khích thành lập HTX đất liên xã, đấu thầu hoặc hợp tác với doanh nghiệp nhỏ - vừa.
b. Đầu tư - tài chính: Linh hoạt và chia sẻ rủi ro
Nguồn lực cho trung tâm tiểu vùng không nên phụ thuộc hoàn toàn vào ngân sách nhà nước, mà cần kết hợp nhiều nguồn lực đa dạng:
- Ngân sách nhà nước ưu tiên đầu tư ban đầu: Dành vốn từ Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới, chương trình phát triển kinh tế vùng, vốn sự nghiệp ngành... để xây dựng hạ tầng thiết yếu (đường, điện, nước, nhà văn hóa...).
- PPP quy mô nhỏ - vừa: Ban hành hướng dẫn riêng cho mô hình hợp tác công - tư phù hợp với quy mô nông thôn, cho phép xã - liên xã ký kết các hợp đồng với doanh nghiệp địa phương trong lĩnh vực giáo dục, logistics, xử lý nước thải, bãi đỗ xe, dịch vụ đời sống...
- Quỹ tín dụng hỗ trợ khu vực dịch vụ nông thôn: Thiết lập hoặc tăng vốn cho các quỹ hỗ trợ khởi nghiệp, quỹ tín dụng vi mô cho HTX, hộ kinh doanh trong khu vực SRC, ưu tiên các dự án đầu tư vào ngành nghề truyền thống, nông nghiệp ứng dụng công nghệ, dịch vụ du lịch cộng đồng.
c. Hạ tầng - kết nối: Nâng cấp đồng bộ và hướng tới số hóa
Để SRC phát huy hiệu quả, không thể thiếu hạ tầng kỹ thuật và số hóa đồng bộ:
- Đầu tư mạng lưới đường liên xã: Ưu tiên nâng cấp, mở rộng các tuyến đường kết nối liên xã đến SRC, đặc biệt là các tuyến xuyên qua các cụm dân cư - dịch vụ - sản xuất đang tự phát phát triển.
- Đảm bảo hạ tầng cấp điện, nước sạch, thoát nước, xử lý rác: Áp dụng công nghệ quy mô nhỏ, tiết kiệm năng lượng, phù hợp điều kiện vùng ven đô và vùng núi.
- Số hóa hạ tầng quản lý: Đầu tư các nền tảng quản lý số, áp dụng bản đồ số, hành chính công liên xã, dữ liệu dân cư - lao động vùng..
d. Thể chế quản trị: Xây dựng cấp quản lý tiểu vùng linh hoạt
Vì SRC vượt cấp xã và không có cấp hành chính riêng, cần có thể chế quản lý linh hoạt nhưng đủ quyền lực:
- Thành lập Ban phát triển tiểu vùng: Đơn vị điều phối quy hoạch, đầu tư liên xã, được UBND tỉnh phê duyệt.
- Ủy quyền cho cấp tiểu vùng quản lý đất đai - đầu tư - dịch vụ: Quản lý đất công, ký hợp đồng PPP trong phạm vi tiểu vùng.
- Đào tạo - nâng cao năng lực cán bộ cấp xã: Đào tạo cán bộ xã về quy hoạch, đầu tư, dịch vụ số.
e. Tích hợp pháp lý
Việc ghi nhận rõ mô hình SRC trong hệ thống pháp lý sẽ tạo cơ sở cho triển khai bền vững:
- Ghi nhận mô hình trong Luật Đất đai, Luật Quy hoạch, Luật Xây dựng: Đưa SRC vào Luật Đất đai, Luật Quy hoạch như một không gian chức năng đặc thù.
- Tích hợp vào quy hoạch tỉnh - thành phố: Xác lập SRC là điểm phát triển ưu tiên, được định hướng đầu tư.
- Hỗ trợ lập quy hoạch tích hợp liên xã: Có hướng dẫn kỹ thuật và ngân sách để hỗ trợ các xã liên danh lập quy hoạch chung cho SRC, thay vì mỗi xã lập riêng lẻ.
g. Giám sát - đánh giá
Để mô hình vận hành hiệu quả và đúng định hướng, cần có cơ chế giám sát liên tục và công khai:
- Xây dựng Bộ chỉ số hiệu quả SRC: Đo lường hiệu quả dịch vụ, việc làm, kết nối, chất lượng sống, hợp tác xã - tư nhân.
- Ứng dụng nền tảng số minh bạch hóa dữ liệu: Thiết lập cổng thông tin tiểu vùng, công khai quy hoạch, đầu tư đất - đai- dịch vụ - ngân sách liên xã, cho phép người dân và doanh nghiệp giám sát - phản hồi.
4. Kết luận
Việc xóa bỏ cấp huyện trong tiến trình cải cách hành chính đặt ra nhiều thách thức về quản lý không gian, nhất là tại khu vực nông thôn và ven đô. Nếu không được tổ chức lại một cách hợp lý, quá trình này có thể dẫn tới sự phân mảnh trong cung ứng dịch vụ công, gia tăng bất bình đẳng giữa các vùng và suy giảm hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, đây cũng là một cơ hội quan trọng để tái cấu trúc không gian vùng theo hướng tích hợp, bền vững và thích ứng với bối cảnh đô thị hóa.
Nghiên cứu này đã hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng các mô hình quy hoạch liên xã tại Hà Nội, đồng thời đề xuất một mô hình khả thi - trung tâm tiểu vùng (Sub-Regional Center - SRC) - nhằm cung cấp dịch vụ và hạ tầng ở cấp độ liên xã, thay thế cho vai trò điều phối hiện nay của cấp huyện. Mô hình SRC không chỉ góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ và hiệu quả đầu tư, mà còn là công cụ quan trọng để tổ chức phát triển kinh tế vùng ven đô một cách có định hướng. Để triển khai mô hình SRC một cách hiệu quả, cần thiết phải:
- Thừa nhận pháp lý rõ ràng trong các cấp quy hoạch và khung thể chế quản lý nhà nước;
- Có cơ chế hỗ trợ đầu tư và tài chính đặc thù cho phát triển hạ tầng và dịch vụ liên xã;
- Thí điểm tại các khu vực có điều kiện thuận lợi, sau đó tổng kết, nhân rộng và điều chỉnh phù hợp với từng loại hình vùng.
Mô hình SRC là một hướng tiếp cận mới giúp Hà Nội và các địa phương chuyển từ tư duy quản lý nông thôn phân tán sang mô hình quản trị vùng tích hợp, hiệu quả hơn trong bối cảnh chuyển đổi thể chế và gia tăng tính liên kết vùng trong phát triển không gian.
* Tiêu đề do Toà soạn đặt - Mời xem file PDF tại đây
