Nghị quyết 111/2025/UBTVQH15 không chỉ là văn bản quy định về phân loại đô thị mà còn phản ánh sự chuyển dịch quan trọng trong cách nhìn nhận về đô thị ở Việt Nam. 
Trong hơn 3 thập niên đổi mới, Việt Nam đã trải qua quá trình đô thị hóa nhanh chóng với sự gia tăng mạnh mẽ về số lượng đô thị, quy mô dân số đô thị, tỷ lệ đô thị hóa và mức độ tập trung các hoạt động kinh tế - xã hội. Hệ thống đô thị quốc gia không ngừng mở rộng, từ các đô thị trung tâm cấp quốc gia, các thành phố trực thuộc Trung ương đến các đô thị trung tâm vùng, trung tâm tỉnh và các đô thị chuyên ngành.
Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, phát triển hạ tầng giao thông, hội nhập kinh tế quốc tế, chuyển đổi số và sự hình thành các hành lang kinh tế mới đã làm thay đổi sâu sắc cấu trúc không gian phát triển của nhiều địa phương. Trong bối cảnh đó, đô thị không còn phát triển theo mô hình tập trung đơn cực như trước, mà ngày càng xuất hiện các hình thái phát triển mới như đô thị mở rộng, đô thị liên kết, đô thị đa trung tâm, các khu vực đô thị hóa lan tỏa ra vùng ven và các không gian phát triển có tính chất đan xen giữa đô thị và nông thôn.
Bên cạnh những thành tựu đạt được, thực tiễn phát triển cũng cho thấy hệ thống tiêu chí và phương pháp phân loại đô thị trước đây đã bộc lộ nhiều hạn chế. Việc đánh giá đô thị trong nhiều trường hợp còn thiên về các chỉ tiêu định lượng, gắn chặt với địa giới hành chính, chưa phản ánh đầy đủ vai trò của đô thị trong mạng lưới phát triển vùng và quốc gia. Một số tiêu chí chưa theo kịp các xu hướng phát triển mới như đô thị xanh, đô thị thông minh, đô thị sinh thái, đô thị thích ứng với biến đổi khí hậu và đô thị dựa trên dữ liệu. Trong nhiều trường hợp, phạm vi không gian phát triển thực tế của đô thị đã vượt ra ngoài ranh giới của một đơn vị hành chính nhưng cơ chế đánh giá và phân loại vẫn chủ yếu dựa trên địa giới quản lý hành chính truyền thống, dẫn đến khoảng cách nhất định giữa thực tiễn phát triển và công cụ quản lý nhà nước.
Quá trình đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước, đặc biệt là việc thực hiện mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, cũng đặt ra những yêu cầu mới đối với công tác phân loại đô thị. Khi quy mô và phạm vi quản lý của nhiều đơn vị hành chính thay đổi, việc đánh giá trình độ phát triển đô thị không thể chỉ dựa trên phạm vi của một phường hay một xã riêng lẻ, mà cần xem xét trong tổng thể không gian đô thị được xác định bởi quy hoạch.
Đồng thời, yêu cầu nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, sử dụng hiệu quả nguồn lực đất đai, bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu và nâng cao chất lượng sống của người dân đòi hỏi hệ thống phân loại đô thị phải phản ánh đúng bản chất phát triển của đô thị trong điều kiện mới.
Xu thế phát triển đô thị trên thế giới hiện nay cũng cho thấy sự chuyển dịch từ tư duy phát triển theo chiều rộng sang phát triển theo chiều sâu, từ mở rộng diện tích xây dựng sang nâng cao chất lượng không gian sống, từ tăng trưởng đơn thuần sang phát triển bền vững.
Các đô thị hiện đại không chỉ được đánh giá bởi quy mô dân số hay diện tích xây dựng mà còn bởi chất lượng hạ tầng, khả năng kết nối, mức độ thông minh, khả năng chống chịu trước thiên tai và biến đổi khí hậu, chất lượng môi trường sống, mức độ bao trùm xã hội và hiệu quả quản trị đô thị. Điều đó đòi hỏi hệ thống phân loại đô thị phải được điều chỉnh theo hướng hiện đại hơn, phản ánh đầy đủ hơn các yếu tố chất lượng và năng lực phát triển của đô thị.
Trong bối cảnh đó, Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (sau đây viết tắt là Nghị quyết 111) về phân loại đô thị được ban hành nhằm xây dựng một khuôn khổ phân loại đô thị phù hợp với yêu cầu phát triển mới của đất nước. Nghị quyết không chỉ kế thừa những nội dung còn phù hợp của hệ thống phân loại trước đây mà còn đổi mới mạnh mẽ cách tiếp cận, chuyển trọng tâm từ việc đánh giá đơn thuần các chỉ tiêu kỹ thuật sang đánh giá tổng hợp vai trò, mức độ đô thị hóa, chất lượng hạ tầng và tổ chức không gian đô thị.
Đồng thời, Nghị quyết cũng thể hiện xu hướng tiếp cận đô thị theo không gian phát triển được xác định trong quy hoạch, tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc nâng cao chất lượng công tác quy hoạch, quản lý và phát triển đô thị trong giai đoạn mới.
Việc nghiên cứu Nghị quyết 111 không chỉ có ý nghĩa đối với công tác phân loại đô thị, mà còn giúp nhận diện những thay đổi quan trọng trong tư duy phát triển không gian của Việt Nam. Đây là cơ sở để xem xét lại nhiều khái niệm và phương pháp tiếp cận trong quy hoạch, đặc biệt là quy hoạch không gian một tỉnh, nơi mối quan hệ giữa đô thị và nông thôn, giữa phát triển và bảo tồn, giữa không gian xây dựng và không gian sinh thái ngày càng trở nên phức tạp và đòi hỏi những cách tiếp cận tích hợp hơn.
Nghị quyết vì vậy không chỉ là một văn bản kỹ thuật về phân loại đô thị mà còn là một bước chuyển đáng chú ý trong quá trình hoàn thiện tư duy quản lý và phát triển không gian ở Việt Nam trong giai đoạn mới.
Theo Nghị quyết 111, hệ thống đô thị được phân thành 4 loại gồm đô thị loại đặc biệt, đô thị loại I, đô thị loại II và đô thị loại III. Việc phân loại được thực hiện trên cơ sở 3 nhóm tiêu chí chính gồm vai trò, vị trí và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội; mức độ đô thị hóa; và trình độ phát triển hạ tầng cùng tổ chức không gian đô thị.
Cách tiếp cận này cho thấy sự thay đổi rõ rệt trong tư duy đánh giá đô thị. Thay vì chỉ xem xét quy mô dân số hoặc diện tích xây dựng, Nghị quyết yêu cầu đánh giá tổng hợp vai trò của đô thị trong hệ thống phát triển, mức độ đô thị hóa thực chất và chất lượng của hệ thống hạ tầng cũng như tổ chức không gian. Đây là bước chuyển từ tư duy đánh giá theo số lượng sang tư duy đánh giá theo chất lượng phát triển.
Một trong những điểm mới quan trọng nhất của Nghị quyết là việc xác định đô thị trên phạm vi phù hợp với quy hoạch được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Mặc dù Nghị quyết không đưa ra định nghĩa mới về đô thị, nhưng cách tiếp cận này cho thấy đô thị không còn được nhìn nhận đơn thuần là một đơn vị hành chính hay một khu vực xây dựng liên tục, mà được xem là một không gian phát triển được tổ chức theo các chức năng đô thị. Điều này đặc biệt quan trọng trong bối cảnh nhiều đô thị hiện nay bao gồm nhiều đơn vị hành chính cấp xã khác nhau và có phạm vi phát triển vượt ra ngoài các ranh giới hành chính truyền thống.
Nghị quyết cũng bổ sung nội dung đánh giá trình độ phát triển đô thị đối với các đơn vị hành chính cấp xã trong phạm vi đô thị, cho phép phản ánh rõ hơn sự khác biệt về trình độ phát triển giữa các khu vực trong cùng một đô thị.
Từ cách tiếp cận mới đó, cần nhận thức lại một số khái niệm thường bị nhầm lẫn trong thực tiễn. Phạm vi đô thị không đồng nhất với đất đô thị. Đất đô thị không đồng nhất với đất xây dựng đô thị. Đất xây dựng đô thị không đồng nhất với đất dân dụng. Tỷ lệ đô thị hóa không đồng nhất với tỷ lệ đất đô thị hoặc tỷ lệ đất xây dựng đô thị. Dân số đô thị cũng không phản ánh đầy đủ chất lượng phát triển của đô thị. Phạm vi đô thị là không gian phát triển được xác định trong quy hoạch.
Trong phạm vi đó có thể bao gồm đất xây dựng, đất nông nghiệp, mặt nước, hành lang xanh, khu bảo tồn sinh thái, các khu vực dự trữ phát triển và nhiều loại hình sử dụng đất khác. Chính vì vậy, việc đánh giá đô thị không thể chỉ dựa trên tỷ lệ đất xây dựng hay mật độ công trình mà phải xem xét toàn bộ cấu trúc không gian và các chức năng phát triển của đô thị.
Một nội dung đặc biệt quan trọng là mối quan hệ giữa đô thị và nông thôn. Trong tư duy truyền thống, đô thị và nông thôn thường được xem là hai không gian đối lập nhau. Tuy nhiên, thực tiễn phát triển hiện đại cho thấy giữa hai khu vực này tồn tại mối quan hệ gắn bó và phụ thuộc lẫn nhau. Trong nhiều đô thị hiện nay vẫn tồn tại các vùng sản xuất nông nghiệp, các khu vực sinh thái, hồ chứa nước, hành lang xanh và các khu bảo tồn thiên nhiên.
Ngược lại, nhiều khu vực nông thôn lại có quan hệ mật thiết với đô thị thông qua hệ thống giao thông, lao động, dịch vụ và chuỗi cung ứng. Điều đó cho thấy đô thị không nhất thiết phải là một không gian được phủ kín bởi các công trình xây dựng. Một đô thị hiện đại hoàn toàn có thể bao gồm các không gian nông nghiệp, sinh thái và dự trữ phát triển nếu các chức năng đô thị vẫn giữ vai trò chủ đạo trong cấu trúc phát triển chung.
Tỷ lệ đô thị hóa cũng cần được hiểu một cách chính xác hơn. Về bản chất, tỷ lệ đô thị hóa là tỷ lệ dân số đô thị trên tổng dân số của một địa phương hoặc một vùng lãnh thổ. Đây là chỉ tiêu phản ánh mức độ chuyển dịch dân cư từ khu vực nông thôn sang khu vực đô thị và mức độ tập trung các hoạt động phi nông nghiệp. Tuy nhiên, tỷ lệ đô thị hóa không phản ánh trực tiếp diện tích đất đô thị, diện tích đất xây dựng đô thị hay chất lượng phát triển của đô thị. Một địa phương có tỷ lệ đô thị hóa cao chưa chắc đã có hệ thống hạ tầng tốt hoặc môi trường sống chất lượng.
Ngược lại, một địa phương có tỷ lệ đô thị hóa chưa cao nhưng tổ chức không gian hợp lý, hạ tầng đồng bộ và môi trường bền vững vẫn có thể đạt chất lượng phát triển cao hơn. Vì vậy, Nghị quyết 111 không sử dụng riêng tỷ lệ đô thị hóa làm căn cứ phân loại đô thị mà đặt nó trong mối quan hệ với các nhóm tiêu chí khác
Nếu lấy tinh thần của Nghị quyết 111 để minh họa thì có thể hình dung một đô thị loại III như sau: Giả sử một đô thị trung tâm tiểu vùng có: Diện tích tự nhiên: 12.000 ha. Dân số: khoảng 120.000 người. Khu trung tâm hành chính, thương mại, dịch vụ: 1.000 ha. Khu dân cư đô thị: 1.500 ha. Khu công nghiệp, logistics: 500 ha. Đất giao thông, hạ tầng kỹ thuật: 500 ha. Đất nông nghiệp: 6.000 ha. Mặt nước, cây xanh, sinh thái: 2.500 ha.
Trong trường hợp này: Đất xây dựng đô thị chỉ khoảng 3.500 - 4.000 ha. Đất nông nghiệp và sinh thái vẫn chiếm hơn 60% diện tích. Nhưng toàn bộ không gian đó vẫn có thể được xác định là một đô thị loại III nếu đáp ứng các tiêu chuẩn về vai trò trung tâm tiểu vùng, mức độ đô thị hóa và hạ tầng theo Nghị quyết 111.
Trước đây nhiều người hiểu: Đô thị bao gồm khu vực nhà cửa liên tục. Trong khi tinh thần mới là: Đô thị là một không gian phát triển được tổ chức theo chức năng đô thị. Do đó trong một đô thị loại III hoàn toàn có thể tồn tại: đất lúa; vùng nông nghiệp; rừng sinh thái; hồ chứa nước;hành lang xanh; khu bảo tồn; khu dự trữ phát triển. Miễn là tổng thể không gian đó được quy hoạch và vận hành như một đô thị trung tâm tiểu vùng.
Đây là điểm rất đáng chú ý về mối quan hệ đô thị - nông thôn trong quy hoạch không gian một tỉnh, vì nó cho thấy đô thị và nông thôn không còn là hai phạm trù tách biệt tuyệt đối mà có thể cùng tồn tại trong một không gian phát triển thống nhất. Mặc dù là văn bản về phân loại đô thị, Nghị quyết 111 có tác động sâu rộng đến công tác quy hoạch không gian một tỉnh. Trước hết, Nghị quyết thúc đẩy sự chuyển đổi từ tư duy quản lý theo địa giới hành chính sang tư duy quản lý theo không gian phát triển.
Thay vì xem mỗi đô thị là một thực thể riêng biệt, quy hoạch không gian hiện đại cần nhìn nhận toàn bộ lãnh thổ tỉnh như một hệ thống không gian thống nhất, trong đó các đô thị, khu vực nông thôn, các trung tâm phát triển, hệ thống hạ tầng, không gian sinh thái và không gian nước có mối quan hệ hữu cơ với nhau. Các đô thị không chỉ được tổ chức theo ranh giới hành chính mà cần được xem xét trong mối quan hệ với mạng lưới giao thông, các hành lang kinh tế, các trung tâm dịch vụ, các khu vực sản xuất và các vùng sinh thái trên phạm vi toàn tỉnh.
Nghị quyết cũng làm nổi bật vai trò của tổ chức không gian trong phát triển đô thị. Một đô thị hiện đại không chỉ được đánh giá bởi quy mô dân số hay tốc độ tăng trưởng mà còn bởi chất lượng tổ chức không gian, khả năng kết nối, hiệu quả sử dụng đất đai, chất lượng môi trường sống và khả năng thích ứng với các rủi ro trong tương lai. Điều này đòi hỏi công tác quy hoạch phải chuyển từ tư duy phân bổ đất đai đơn thuần sang tư duy tổ chức các dòng vận động của con người, hàng hóa, dịch vụ, tri thức, dữ liệu và các nguồn lực phát triển trên lãnh thổ.
Bên cạnh đó, Nghị quyết còn cho thấy vai trò ngày càng quan trọng của dữ liệu và chuyển đổi số trong quản lý đô thị. Việc đánh giá mức độ đô thị hóa, trình độ hạ tầng và tổ chức không gian trong tương lai sẽ ngày càng dựa trên các hệ thống dữ liệu số, cơ sở dữ liệu không gian, GIS, mô hình số và các nền tảng quản trị thông minh. Chất lượng dữ liệu sẽ trở thành một trong những yếu tố quyết định chất lượng quy hoạch và hiệu quả quản lý phát triển.
Tuy nhiên, Nghị quyết 111 mới chỉ là bước khởi đầu cho quá trình đổi mới tư duy phát triển đô thị. Nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn vẫn cần tiếp tục được nghiên cứu và hoàn thiện như mối quan hệ giữa đô thị và không gian phát triển, giữa đô thị và đơn vị hành chính, giữa đô thị và nông thôn, phương pháp đánh giá trình độ phát triển đô thị cấp xã, các mô hình tổ chức không gian phù hợp với điều kiện Việt Nam, cũng như vai trò của dữ liệu và quy hoạch chiến lược không gian trong quản trị phát triển lãnh thổ.
Có thể nói rằng Nghị quyết 111 không chỉ là văn bản quy định về phân loại đô thị mà còn phản ánh sự chuyển dịch quan trọng trong cách nhìn nhận về đô thị ở Việt Nam. Từ chỗ xem đô thị chủ yếu là một đơn vị hành chính và một khu vực xây dựng tập trung, cách tiếp cận mới đặt trọng tâm vào không gian phát triển, mức độ đô thị hóa, chất lượng hạ tầng và tổ chức không gian. Đây là nền tảng quan trọng để đổi mới công tác quy hoạch, quản lý và phát triển đô thị, đồng thời mở ra những hướng tiếp cận mới đối với quy hoạch không gian một tỉnh trong bối cảnh phát triển xanh, thông minh, bền vững và thích ứng với những biến động của tương lai.
