Nút thắt cần tháo gỡ trong quản lý đất xây dựng công trình ngầm gắn với đất bề mặt

Kinh nghiệm thế giới cho thấy, sử dụng không gian ngầm là cách nâng sức tải hạ tầng lên nhiều lần mà vẫn không ảnh hưởng tới môi trường tự nhiên. Khai thác không gian ngầm đô thị như một nguồn tài nguyên không gian rộng lớn đang là xu hướng tất yếu và thu hút nguồn đầu tư đáng kể.

Tại Việt Nam, đặc điểm lớn nhất của các thành phố lớn là mở rộng trên cơ sở đô thị cổ và hướng tâm. Dân số tăng, nhu cầu tăng nhưng quỹ đất đã cạn kiệt là nghịch lý khó giải quyết khi chỉnh trang đô thị cũ.

Việc phát triển không gian ngầm tại Việt Nam sẽ giúp mang lại khả năng đáp ứng mọi nhu cầu trong đời sống đô thị bằng cách bổ sung các không gian chức năng, bù đắp khiếm khuyết cho hệ thống giao thông, dịch vụ. Một mặt cải tạo khu vực nội đô một cách triệt để, mặt khác làm khu vực mới phát triển nhỏ gọn lại và giúp kết nối tốt với khu vực cũ.

Song song với các tuyến giao thông ngầm, công trình ngầm dân dụng có thể được thiết lập nhằm gia tăng cơ sở dịch vụ tại không gian đô thị cũ, kết hợp với không gian giao thông đô thị và đồng bộ với mặt đất tại các không gian tái thiết và phát triển mới với các mô hình: Xen cấy trung tâm ngầm dịch vụ công cộng nhằm chia tải cho mặt đất trong khu vực thiếu quỹ đất; Lồng ghép chức năng dịch vụ trong công trình giao thông; Kiến tạo trung tâm ngầm đồng bộ tại các khu tái thiết và phát triển mới.

Nhu cầu và tiềm năng khai thác không gian ngầm phục vụ phát triển đô thị tại nước ta rất lớn. Thế nhưng chúng ta mới đang chú trọng các tuyến Metro. Tuy đã xuất hiện vài trung tâm thương mại ngầm quy mô lớn nhưng cũng như tầng hầm công trình, do chỉ nằm trọn vẹn bên trong khu ở hoặc công trình nên chỉ mang tính cục bộ nhằm đáp ứng nhu cầu nội tại, chưa đóng góp nhiều cho hoạt động đô thị xung quanh. Hoàn toàn thiếu vắng những công trình ngầm dạng tổ hợp đa chức năng có kết nối với bên ngoài ranh giới đất. Sử dụng không gian ngầm cho bảo tồn di sản đô thị cũng chưa được tính đến. Vì sao vậy?

Cần làm rõ khái niệm "đất để xây dựng công trình ngầm" và phân định rõ quyền sử dụng "khoảng không gian trong lòng đất", có xét đến các trường hợp nằm trong và ngoài ranh giới đất đai trên mặt đất, cũng như nằm chồng lên nhau theo các lớp nông sâu trong lòng đất.

Nằm trong lòng đất hoặc được đất bao phủ, đặc tính ẩn dấu của không gian ngầm cho phép thiết lập các công trình rất linh hoạt gần như bất cứ đâu, giúp xen cấy hoặc bổ sung diện tích sử dụng mà không mất đi cảnh quan môi trường vốn có. Mặt khác thế mạnh vượt trội của không gian ngầm so với công trình trên mặt đất nằm ở khả năng phát triển luồn lách đi khắp nơi giúp kết nối ngắn nhất các địa điểm, bất kể điều kiện giao thông, địa hình, hiện trạng công trình trên bề mặt. Nhìn ra thế giới, những công trình ngầm thành công đều khéo léo tận dụng thế mạnh của không gian ngầm. Chúng nằm bên dưới và có cấu trúc lan tỏa vượt ra khỏi ranh giới mặt đất, kết nối không gian hoặc giao thông với xung quanh. Có thể kể đến rất nhiều ví dụ như Quảng trường Vạn Tượng - Nam Ninh (Trung Quốc) với không gian dịch vụ nằm dưới công viên, kết nối qua đường cho người dân gần đó; Tổ hợp thương mại dịch vụ nằm dưới quảng trường ga trung tâm Tokyo, kết nối công trình ngầm với mặt đất, là không gian chờ và cơ sở dịch vụ phục vụ khách bộ hành mà không ảnh hưởng gì tới cảnh quan khu vực.

Để giữ khoảng trống không gian bên trên mà vẫn có thể bổ sung các tiện nghi đô thị cho công chúng, phòng hòa nhạc Vancouver Concert Hall 1.950 chỗ ngồi cùng với các nhà hàng, cửa hàng đã được lên kế hoạch xây dựng mới bên dưới quảng trường Georgia Street, Vancouver (Canada) (Hình 1).

Việc quản lý không gian dưới lòng đất tại Việt Nam hiện nay cũng chưa có định chế riêng mà vẫn gắn với quy định phân loại đất và quyền sử dụng đất trên bề mặt, dẫn đến công trình ngầm dân dụng phục vụ cộng đồng đã rất hiếm hoi lại gặp nhiều vấn đề.

Ví dụ Tổ hợp dịch vụ giải trí ngầm quy mô lớn như Royal City, Time City tại Hà Nội và Vincom tại TP.HCM là giải pháp sử dụng hiệu quả đất đô thị. Do chủ đầu tư chỉ được sử dụng không gian ngầm trong ranh giới đất dự án nên dù muốn cũng khó mà tạo ra các lối tiếp cận ngầm từ nhiều vị trí xung quanh, dẫn đến việc tập trung quá đông lượng người sử dụng dịch vụ đang làm trầm trọng thêm tình trạng ùn tắc giao thông ở cửa khu đô thị. Trường hợp công trình TTTM ngầm Sense Market Saigon tại công viên 23/9 - Q.1, TP.HCM còn đáng tiếc hơn. Vốn là mô hình khai thác không gian bên dưới khoảng trống đô thị rất hiệu quả, mang lại nhiều lợi ích nhưng đã từng bị dừng hoạt động với lý do công trình xâm phạm đất công viên cây xanh.

Nếu biết cách phát huy lợi thế của không gian ngầm, chúng ta có thể thiết lập nhiều trung tâm ngầm xen cấy đa chức năng tại vùng đô thị mật độ cao. Ví như không gian ngầm dưới quảng trường Đông Kinh Nghĩa Thục mà chính quyền TP Hà Nội đề xuất. Tại đó có thể khai thác triệt để quỹ đất ngầm quý giá cho rất nhiều chức năng. Ngoài đỗ xe ngầm và TTTM, nên bố trí tầng trưng bày "Hà Nội 36 phố phường" (thay cho gian trưng bày ở Đền Bà Kiệu đã dời đi) và không gian lễ hội kết nối với Đài phun nước hiện hữu. Đặc biệt là kết hợp tạo nhiều lối kết nối bộ hành qua ngã 5 đông đúc này (hình 2).

Gắn không gian ngầm với đất bề mặt sẽ đơn giản cho công tác quản lý, chỉ thuận lợi cho các dự án Nhà nước nhưng lại gây khó cho các nhà đầu tư tư nhân. Phải chăng đây là nút thắt cần giải quyết nếu muốn đẩy mạnh khai thác không gian ngầm?

Các quy định về quản lý đất xây dựng nhằm tận dụng được thế mạnh của không gian ngầm cần được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung ở các cấp độ sao cho thống nhất, đồng bộ và rõ ràng.

Đầu tiên, cần xác định tính pháp lý của đất xây dựng công trình ngầm bằng cách tách “phần đất để xây dựng công trình trong lòng đất” thành một mục riêng trong Luật Đất đai 2024. Ít nhất cũng cần đưa thành một loại đất trong "Điều 10. Phân loại đất”. Cần thể hiện rõ "phần đất để xây dựng công trình trong lòng đất” mang hàm ý "khoảng không gian trong lòng đất”, nằm dưới và có thể sử dụng tách rời các loại đất nêu trong Điều 10 Luật Đất đai 2024. Đây là vấn đề mang tính cơ bản, làm cơ sở xem xét nhằm sửa đổi, bổ sung và xây dựng các Luật khác có liên quan.

Tiếp theo, đưa ra khung pháp lý chung về phân tầng không gian ngầm theo công năng sử dụng, phân cấp quản lý theo độ sâu nhằm phân định rõ quyền của thể nhân có "Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” trên mặt đất đến đâu, quyền của Nhà nước sử dụng, thu hồi, trưng dụng đất xây dựng công trình ngầm thế nào. Ví dụ như chia khoảng không lòng đất thành 2 cấp độ: Cấp độ 1 sâu đến 10 m thuộc quyền sử dụng của chủ lô đất; Cấp độ 2 từ dưới 10 m là đất công do nhà nước quản lý.

Trên cơ sở tách bạch quỹ đất ngầm với đất bề mặt, xác định được không gian trong lòng đất để xây dựng công trình ngầm có thể nằm trong hoặc lan ra ngoài ranh giới xây dựng trên mặt đất.

Khoảng không gian trong lòng đất này có thể tiếp nối hoặc là phần lan tỏa từ phần ngầm của công trình xây dựng trên mặt đất; Cũng có thể là phần không gian ở cấp độ 1 và 2 nêu trên.

Tách quyền sử dụng không gian ngầm nằm ngoài hoặc thuộc cấp độ 2 nằm bên dưới lô đất với phần không gian ngầm thuộc công trình xây dựng trên mặt đất. Như vậy, lô đất có thể có một “quyền sử dụng đất” trên mặt đất và nhiều “quyền sử dụng đất” khác nhau dưới mặt đất.

Từ đó, tiến đến việc xem xét đất xây dựng công trình ngầm như một tài sản, là một loại hàng hóa. Cấp quyền sử dụng đất xây dựng công trình ngầm làm căn cứ cho thể nhân (được cấp quyền sử dụng) có thể chuyển nhượng, cho thuê, cầm cố như đất xây dựng công trình trên mặt đất.

Đồng thời, cũng xây dựng quy định chặt chẽ nhằm phân định quyền lợi và nghĩa vụ của một chủ thể có quyền sử dụng trên bề mặt như mặt đất, mặt nước, lòng đường, công viên... với một chủ thể khác có quyền sử dụng khoảng không gian trong lòng đất thuộc lĩnh vực phát triển không gian ngầm đô thị.

Phân định quyền lợi và nghĩa vụ có thể liên quan đến việc đặt hệ thống thông gió, điều hòa của công trình ngầm trên mặt đất; lối ra vào và lối thoát hiểm khẩn cấp từ công trình ngầm lên mặt đất; trách nhiệm bảo dưỡng bảo trì phần cấu trúc vừa thuộc công trình ngầm lại cũng là một chức năng nào đó trên mặt đất như công trình, đường đi, vườn hoa, ao hồ.

Quy chế quản lý rành mạch đất xây dựng công trình ngầm sẽ xóa đi e ngại của nhà đầu tư về tính pháp lý và tính hiệu quả. Cũng là cơ sở quan trọng thúc đẩy mạnh mẽ các dự án, mở ra nhiều hướng khai thác không gian ngầm bằng nhiều nguồn lực, nhiều mô hình với công năng khác nhau nhằm phục vụ toàn diện hoạt động đô thị. Đồng thời, khuyến khích tích hợp đa chức năng, đa kết nối nhằm khai thác tối đa hiệu quả của công trình ngầm và tránh lãng phí tiềm năng của đất xây dựng công trình ngầm - loại công trình không thể đảo ngược sau khi xây dựng.