Quy hoạch tỉnh ở Việt Nam và vai trò của lĩnh vực Xây dựng

1. Mở đầu

Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 được Quốc hội khóa XIV thông qua ngày 24/11/2017, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019. Luật này đưa ra việc tích hợp quy hoạch, tránh chồng chéo của việc lập nhiều loại đồ án quy hoạch, thay thế cho khoảng 50 loại quy hoạch ngành, lĩnh vực trước đây ở Việt Nam [11]. Hiện nay, các loại quy hoạch theo Luật Quy hoạch đang được thực hiện trên khắp toàn quốc, từ cấp quốc gia đến cấp địa phương, trong đó quy hoạch tỉnh là loại hình được được triển khai rộng rãi nhất trên cả nước.

Lĩnh vực Xây dựng là một trong những lĩnh vực quan trọng trong công tác xây dựng và phát triển đất nước nói chung và các tỉnh nói riêng, nhất là việc tổ chức không gian kiến trúc cảnh quan, hệ thống hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật cho các đô thị và các điểm dân cư nông thôn cũng như hầu hết các công trình xây dựng khác trên khắp phạm vi các tỉnh. Các nội dung liên quan đến quy hoạch tỉnh hiện nay đều được quan tâm trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng vùng tỉnh trước đây, và vì vậy cách triển khai các đồ án quy hoạch xây dựng vùng tỉnh đóng vai trò quan trọng, hỗ trợ đáng kể cho công tác lập quy hoạch tỉnh. Bài viết này giới thiệu tình hình thực hiện các loại quy hoạch theo Luật Quy hoạch ở Việt Nam hiện nay như quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh; một số nét về thực trạng công tác quy hoạch tỉnh, kể cả những khó khăn vướng mắc và vai trò
của lĩnh vực Xây dựng trong các quy hoạch tỉnh.

2. Tình hình thực hiện các loại quy hoạch ở Việt Nam

Hệ thống quy hoạch ở Việt Nam hiện nay theo quy định của Luật Quy hoạch 2017 gồm có 5 loại: Quy hoạch cấp quốc gia; Quy hoạch vùng; Quy hoạch tỉnh; Quy hoạch đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn [4]. Trong đó Quy hoạch tỉnh là loại quy hoạch được áp dụng ở quy mô rộng rãi nhất, cho 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Hiện tại, sau thời gian Luật Quy hoạch có hiệu lực được gần 3 năm, các loại quy hoạch từ cấp tỉnh trở lên đã được đồng loạt triển khai. Quy hoạch đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt chưa được thực hiện do còn phụ thuộc vào sự ra đời của luật liên quan. Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn vẫn được tiến hành rộng khắp và thường xuyên do căn cứ vào Luật Quy hoạch đô thị với một số điều chỉnh của Luật Quy hoạch và một số văn bản pháp luật khác. Ở cấp quốc gia. Bên cạnh Quy hoạch tổng thể quốc gia, Quy hoạch không gian biển quốc gia và Quy hoạch sử dụng đất quốc gia đang trong quá trình triển khai, các Quy hoạch ngành quốc gia cho thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 đang được tích cực thực hiện.

Hiện tại, tất cả nhiệm vụ của 38 quy hoạch ngành quốc gia đã được trình thẩm định, trong đó khoảng 50% số quy hoạch đã được lập, việc thẩm định, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt sẽ được hoàn thành trong năm 2021; 50% số quy hoạch ngành quốc gia còn lại sẽ được hoàn thiện vào năm 2022 [9]. Quy hoạch phát triển mạng lưới đường bộ thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 là quy hoạch chuyên ngành đầu tiên được phê duyệt theo Quyết định số 1454/ QĐ-TTg ngày 01/9/2021của Thủ tướng Chính phủ [8]. Quy hoạch này được đánh giá có quy mô, phạm vi và sức ảnh hưởng lớn trong các quy hoạch chuyên ngành quốc gia của cả nước. 

Ở cấp vùng. Trong số 6 quy hoạch vùng trên toàn quốc, chỉ mới có Quy hoạch vùng Đồng bằng sông Cửu Long thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 hoàn thành công tác lập, thẩm định, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt và dự kiến sẽ hoàn thành trong năm 2021. Năm quy hoạch vùng còn lại đang được xây dựng nhiệm vụ lập quy hoạch, dự kiến hoàn thành để được Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định trong năm 2021 [11]. 

Ở cấp tỉnh. Theo Báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, dự kiến 26/63 quy hoạch tỉnh sẽ hoàn thành công tác lập, thẩm định, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt trong năm 2021, các quy hoạch còn lại sẽ được hoàn thiện và trình thẩm định trong năm 2022 [9]. Hai quy hoạch tỉnh được triển khai sớm nhất, hiện nay đã hoàn thành thẩm định, tiếp tục hoàn thiện để trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt là Quy hoạch tỉnh Bắc Giang (Nhiệm vụ lập quy hoạch được phê duyệt từ tháng 01/2020) và Quy hoạch tỉnh Hà Tĩnh (Nhiệm vụ lập quy hoạch được phê duyệt từ tháng 3/2020), có 5 tỉnh đang trình hồ sơ thẩm định là Thanh Hóa, Quảng Bình, Tuyên Quang, Lai Châu và Lào Cai. Hai thành phố loại đặc biệt trực thuộc Trung ương là Thủ đô Hà Nội và TP.HCM đến nay chưa trình nhiệm vụ lập quy hoạch để thẩm định [11]. 

3. Thực trạng công tác Quy hoạch tỉnh

Cũng như các loại quy hoạch trước đây, quy hoạch tỉnh bao gồm hai bước: nhiệm vụ lập quy hoạch và lập quy hoạch. Nhiệm vụ quy hoạch tỉnh thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 của hầu hết các tỉnh [6] có nội dung cơ bản như nhau dựa theo Điều 27, Luật Quy hoạch năm 2017 [4] và Điều 28, Nghị định số 37/2019/NQ-CP ngày 07/5/2019 của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch [3], bao gồm 5 nội dung chủ yếu: i) Phân tích, đánh giá, dự báo về các yếu tố, điều kiện phát triển đặc thù của tỉnh; ii) Đánh giá thực trạng phát triển kinh tế - xã hội, hiện trạng sử dụng đất, hiện trạng hệ thống đô thị và nông thôn; iii) Đánh giá về việc thực hiện Quy hoạch thời kỳ trước; iv) Xây dựng quan điểm, xác định mục tiêu và lựa chọn các phương án phát triển, phương án quy hoạch, phương hướng phát triển các ngành quan trọng và phương án tổ chức hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh; và v) Các nội dung đề xuất nghiên cứu. 

Theo quy định của Luật Quy hoạch, các quy hoạch cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch cấp cao hơn, do đó Quy hoạch tỉnh phải tuân thủ Quy hoạch vùng và Quy hoạch cấp quốc gia. Hiện nay các quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng chưa được hoàn thiện và công bố, đây là một khó khăn trong việc phù hợp với các quy hoạch cấp cao hơn của quy hoạch tỉnh, tuy nhiên điều này đã được Thủ tướng Chính phủ tháo gỡ trong Chỉ thị 30/CT-TTg ngày 27/7/2020 về các nhiệm vụ, giải pháp triển khai lập đồng thời các quy hoạch thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 [7].

Theo đó, các quy hoạch tỉnh có thể vẫn được triển khai lập đồng thời với các quy hoạch cấp cao hơn. Cũng tương tự đối vói các quy hoạch đô thị, nông thôn. Giai đoạn đầu, do đồ án Quy hoạch tỉnh là một loại hình mới nên còn gặp nhiều bỡ ngỡ, khó khăn. Mặc dù Luật Quy hoạch có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019, đến ngày 07/5/2019 Chính phủ mới ban hành Nghị định số 37/2019/ NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch. Bên cạnh đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ban hành Văn bản số 373/BKHĐT-QLQH ngày 22/01/2021 nhằm xây dựng hướng dẫn về cách thức, mức độ chi tiết tích hợp quy hoạch tỉnh. Trong đó có hướng dẫn về biểu mẫu, nội dung chủ yếu của quyết định phê duyệt quy hoạch tỉnh cũng như hướng dẫn về quy trình và nội dung thẩm định quy hoạch tỉnh [1]. 

Về những khó khăn, vướng mắc trong công tác triển khai lập quy hoạch theo Luật Quy hoạch, có thể thấy 5 lý do chính sau: i) Việc triển khai lập quy hoạch chậm do các địa phương còn lúng túng trong việc phối hợp tổng thể giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan khi lập quy hoạch theo phương pháp tích hợp. ii) Việc phối hợp và chia sẻ thông tin liên ngành, liên cấp giữa các Bộ, ngành và địa phương chậm và còn nhiều hạn chế; chưa thúc đẩy tính liên kết vùng, còn tư duy cục bộ trong quản lý và phát triển; tính linh hoạt, sáng tạo còn yếu [9]. iii) Các địa phương lúng túng trong việc thực hiện quy trình, thủ tục lập và phê duyệt dự toán quy hoạch, lựa chọn nhà thầu, lựa chọn đơn vị tư vấn lập quy hoạch [10]. Do các quy hoạch tỉnh trên toàn quốc được triển khai đồng thời nên khó huy động được đội ngũ chuyên gia có năng lực, trình độ và thời gian theo đúng điều kiện về năng lực chuyên môn đối với tổ chức tư vấn lập quy hoạch [12]. iv)

Một số văn bản hướng dẫn chi tiết các luật, pháp lệnh sửa đổi liên quan đến quy hoạch còn chậm; còn có nội dung chưa thống nhất, xung đột gây khó khăn, vướng mắc cho các bộ, ngành, địa phương khi áp dụng; hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia thống nhất cho công tác quy hoạch chưa được hoàn thiện [11]. v) Vướng mắc trong quá trình thực hiện về nội dung an ninh quốc phòng, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất, giải thích một số thuật ngữ, nội dung và chi phí quản lý dự án [12]. Một trong những lý do khách quan làm chậm tiến độ các quy hoạch tỉnh là tình hình dịch bệnh Covid-19 lan rộng khắp toàn quốc. Việc thu thập tài liệu, số liệu, việc khảo sát thực tế, việc tiếp xúc gặp gỡ làm việc giữa các thành phần tham gia lập quy hoạch cũng như với mọi đối tượng liên quan rất khó khăn trong bối cảnh nhiều tỉnh phải giãn cách xã hội.

Với các lý do trên, các quy hoạch tỉnh hầu như đều triển khai chậm hơn so với quy định, theo đúng tiến độ được giao là 18 tháng.

4. Vai trò của lĩnh vực xây dựng trong quy hoạch tỉnh

Quy hoạch hệ thống đô thị và nông thôn thuộc lĩnh vực Xây dựng là một trong 38 quy hoạch ngành quốc gia. Khi được lập, phê duyệt và công bố, đây là một cơ sở quan trọng trong hệ thống quy hoạch cấp quốc gia, điều tiết công tác lập quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh.Trong các nội dung chủ yếu của quy hoạch tỉnh, lĩnh vực xây dựng hầu hết đều có mặt, đặc biệt là việc đánh giá hiện trạng hệ thống đô thị và nông thôn; xây dựng phương án liên kết hệ thống đô thị cấp vùng, liên kết đô thị - nông thôn và phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện.

 Các khu vực được quan tâm này là toàn bộ không gian của tỉnh. Bên cạnh đó, để lập quy hoạch tỉnh việc rà soát, đánh giá tình hình thực hiện các loại quy hoạch đã được ban hành và triển khai là hết sức cần thiết, trong đó các đồ án Quy hoạch xây dựng vùng tỉnh, Quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện và quy hoạch chung các đô thị đóng vai trò cực kỳ quan trọng. 

Mặc dù là một lĩnh vực trong Quy hoạch tỉnh, Quy hoạch xây dựng đóng vai trò quan trọng do lĩnh vực này thể hiện được các yếu tố vật thể và việc sử dụng đất cho tất cả các loại hình công trình xây dựng, từ đất ở đô thị, nông thôn đến đất xây dựng trong tỉnh bao gồm các khu vực đô thị (nhà ở, công trình hạ tầng xã hội, công trình hạ tầng kỹ thuật); các công trình xây dựng ngoài đô thị phục vụ tất cả các chuyên ngành kể cả công trình sản xuất (nhà máy, xí nghiệp, trạm, trại, xưởng sản xuất…), công trình giao thông (sân bay, bến cảng, nhà ga đường sắt, bến xe ô tô) và các công trình dịch vụ xã hội (công trình văn hóa,
thương mại, thông tin liên lạc…).

Hồ sơ của Quy hoạch tỉnh bao gồm 3 phần: Báo cáo tổng hợp và báo cáo tóm tắt; Hệ thống sơ đồ, bản đồ và Cơ sở dữ liệu quy hoạch tỉnh [3]. Về hệ thống sơ đồ, bản đồ, có thể thấy hầu hết các yêu cầu của Quy hoạch xây dựng vùng tỉnh trước đây (trước ngày 01/3/2018 theo Luật Quy hoạch) đều có trong yêu cầu của Quy hoạch tỉnh hiện nay. 

Bảng 1 dưới đây so sánh danh mục và tỷ lệ bản đồ Quy hoạch tỉnh (quy định tại mục IX Phụ lục I Nghị định số 37/2019/NĐ-CP ngày 07/5/2019 của Chính phủ [3]) và nội dung hồ sơ quy hoạch xây dựng vùng tỉnh (theo Điều 4, mục 1 Chương II Thông tư 12/2016/TT-BXD ngày 29/6/2016 quy định về hồ sơ của nhiệm vụ và đồ án quy hoạch xây dựng vùng, quy hoạch đô thị và quy hoạch xây dựng khu chức năng đặc thù [2], thực hiện Nghị định số 44/2015/NĐ- CP ngày 06/5/2015 của Chính phủ quy định chi tiết một số nội dung về quy hoạch xây dựng; Nghị định số 37/2010/ NĐ CP ngày 07/4/2010 của Chính phủ về lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị).

Qua Bảng 1, có thể thấy rằng vai trò của lĩnh vực xây dựng là rất lớn trong quy hoạch tỉnh, nhất là về mặt hồ sơ, hầu hết các bản đồ của Quy hoạch xây dựng vùng tỉnh trước đây và Quy hoạch tỉnh hiện nay đều có cùng tỷ lệ thể hiện. Nhìn chung các không gian vật thể trong phạm vi tỉnh, kể cả đô thị, nông thôn, giao thông, công nghiệp, tài nguyên môi trường đều được thể hiện theo cách của đồ án quy hoạch xây dựng. Tóm lại, hồ sơ quy hoạch xây dựng vùng tỉnh có nhiều nội dung có thể sử dụng được trong quy hoạch tỉnh, góp phần làm cho quy hoạch tỉnh được triển khai theo đúng phương châm “tích hợp quy hoạch”. 

5. Kết luận

Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 có hiệu lực thi hành đã gần 3 năm, nhiều nội dung đã được triển khai rộng khắp, từ cấp quốc gia cho thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đếnnăm 2050 như Quy hoạch tổng thể, Quy hoạch không gian biển, Quy hoạch sử dụng đất và các Quy hoạch ngành đến cấp vùng như Quy hoạch vùng Đồng bằng sông Cửu Long thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 và cấp tỉnh tại 61/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Nhiều quy hoạch được dự kiến hoàn thành trong năm 2021, số còn lại sẽ được hoàn thiện và trình thẩm định trong năm 2022. 

Dự kiến có gần một nửa số tỉnh, thành phố sẽ hoàn thành quy hoạch tỉnh và được phê duyệt trong năm 2021. Bên cạnh những thành tựu đạt được, việc triển khai lập quy hoạch tỉnh nhìn chung là chậm so với tiến độ do những khó khăn, vướng mắc khách quan và chủ quan, như các địa phương còn đang lúng túng khi thực hiện lập quy hoạch theo phương pháp tích hợp; việc phối hợp và chia sẻ thông tin còn nhiều hạn chế; lúng túng trong việc thực hiện quy trình, thủ tục lập và phê duyệt dự toán, lựa chọn nhà thầu, lựa chọn đơn vị tư vấn lập quy hoạch; một số văn bản hướng dẫn liên quan đến quy hoạch còn chậm và tình hình dịch bệnh Covid 19 lan rộng khắp toàn quốc. Thuộc lĩnh vực Xây dựng, Quy hoạch hệ thống đô thịvà nông thôn là một Quy hoạch ngành quốc gia, có vai trò tham gia điều tiết công tác lập các quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh. 

Trong quy hoạch tỉnh, quy hoạch xây dựng đóng vai trò quan trọng do lĩnh vực này thể hiện được các yếu tố vật thể và việc sử dụng đất cho tất cả các loại hình công trình xây dựng. Trong các nội dung chủ yếu của quy hoạch tỉnh, lĩnh vực xây dựng hầu hết đều có mặt, đặc biệt là cho hệ thống đô thị và nông thôn; quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện. Trong hệ thống sơ đồ, bản đồ, một trong ba nội dung của hồ sơ Quy hoạch tỉnh hiện nay đều có thể thấy hầu hết các yêu cầu của Quy hoạch xây dựng vùng tỉnh trước đây.

Tóm lại, lĩnh vực Xây dựng đóng vai trò quan trọng trong các Quy hoạch tỉnh ở Việt Nam. Hy vọng rằng trong thời gian tới, lĩnh vực Xây dựng sẽ đóng góp được nhiều hơn nữa trong công tác quy hoạch ở Việt Nam, hoàn thành được các mục tiêu mong muốn, đặc biệt trong các quy hoạch tỉnh.