Siêu đô thị thế hệ mới - Động lực tái cấu trúc hệ thống đô thị Việt Nam

Cùng với đó, Nghị quyết số 76/2025/UBTVQH15 về việc sắp xếp đơn vị hành chính và triển khai tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp; Nghị quyết 57-NQ/TW năm 2024 đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo; Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 về phân loại đô thị và Nghị định số 269/2025/NĐ-CP về phát triển đô thị thông minh đang tạo thêm cơ sở cho việc tổ chức lại hệ thống đô thị theo hướng hiện đại, đồng bộ và gắn với chuyển đổi số.

Trong bối cảnh đó, bài viết phân tích mô hình “siêu đô thị thế hệ mới” như một hướng tiếp cận quan trọng nhằm tái cấu trúc hệ thống đô thị quốc gia, gắn với vùng đô thị chức năng, quản trị tích hợp, hiện đại và phát triển bền vững. Bài viết cũng gợi mở định hướng phát triển không gian đô thị đa trung tâm, tăng cường liên kết vùng, đồng thời thúc đẩy hệ sinh thái đổi mới sáng tạo trong giai đoạn mới.

1.1. Bối cảnh cải cách hành chính
Cải cách tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình chính quyền hai cấp (tỉnh và xã/phường), chính thức vận hành từ 01/7/2025, đánh dấu bước chuyển quan trọng trong tiến trình đổi mới thể chế và quản trị lãnh thổ ở Việt Nam [5]. Song song với cải cách bộ máy hành chính, hệ thống đô thị quốc gia cũng bước vào giai đoạn tái cấu trúc mạnh mẽ. 

Theo Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 về phân loại đô thị, hệ thống đô thị được tổ chức lại thành bốn cấp gồm đô thị đặc biệt, đô thị loại I, loại II và loại III. Trong đó, Hà Nội và TP.HCM tiếp tục được xác định là đô thị đặc biệt, còn Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ và Huế là các đô thị loại I [4]. Theo tiêu chí quốc tế, TP.HCM hiện là đô thị duy nhất của Việt Nam có quy mô dân số vượt ngưỡng megacity (trên 10 triệu dân), trong khi Hà Nội với khoảng 8,7 triệu dân đang tiến gần ngưỡng này và giữ vai trò hạt nhân của vùng đô thị lớn phía Bắc.

Cùng với quá trình đô thị hóa và yêu cầu duy trì tăng trưởng GDP ở mức cao, sáu đô thị này không chỉ giữ vai trò trung tâm hành chính mà còn đang nổi lên như các cực phát triển chiến lược của vùng và quốc gia. Sự phát triển của các đô thị này góp phần định hình cấu trúc hệ thống đô thị quốc gia theo hướng đa trung tâm, tăng cường liên kết vùng và hội nhập quốc tế, đồng thời phản ánh xu hướng hình thành các vùng đô thị lớn có những đặc điểm tương đồng với một số hệ thống siêu đô thị trên thế giới [10], [11]. (Hình 1)

1.2. Tác động tới cấu trúc và quản trị đô thị

Cải cách tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình 2 cấp không chỉ làm thay đổi cấu trúc hành chính mà còn tác động trực tiếp đến cách tiếp cận phát triển và quản trị đô thị ở Việt Nam. Trong khung phân loại trước đây, hệ thống đô thị quốc gia gồm hơn 900 đô thị các loại như thành phố, thị xã và thị trấn. Tuy nhiên, khi triển khai mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, nhiều đô thị cấp trung gian không còn tồn tại như một cấp đơn vị hành chính độc lập mà chủ yếu được tổ chức dưới dạng phường hoặc xã trong hệ thống chính quyền cơ sở [5]. Tuy nhiên, việc sắp xếp từ 63 xuống 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh không chỉ góp phần tinh gọn bộ máy mà còn tạo điều kiện tổ chức lại không gian phát triển theo hướng tăng cường liên kết vùng và hình thành cấu trúc đô thị đa trung tâm.

Những thay đổi này đặt ra một cách tiếp cận mới đối với phát triển đô thị: đô thị không chỉ được nhìn nhận như một đơn vị hành chính mà ngày càng được tiếp cận như một không gian phát triển kinh tế - xã hội trong cấu trúc lãnh thổ rộng lớn hơn. Cách tiếp cận này tương đồng với xu hướng quản trị các vùng đô thị lớn trên thế giới, trong đó ranh giới hành chính không còn là yếu tố quyết định phạm vi phát triển đô thị [10], [11].

Mô hình chính quyền 2 cấp có thể tạo ra một số thay đổi quan trọng đối với cấu trúc và quản trị đô thị tại Việt Nam.

1) Tăng quyền chủ động của các đô thị lớn: Việc tinh gọn hệ thống hành chính giúp các đô thị như Hà Nội và TP.HCM chủ động hơn trong xây dựng chiến lược phát triển, quy hoạch không gian và phân bổ nguồn lực.

2) Thúc đẩy quản trị vùng đô thị: Các đô thị lớn ngày càng có phạm vi ảnh hưởng vượt ra ngoài ranh giới hành chính, do đó cần cơ chế điều phối và liên kết giữa các địa phương trong vùng.

3) Thúc đẩy chuyển đổi sang mô hình quản trị đô thị hiện đại: Ứng dụng dữ liệu đô thị, nền tảng số và trí tuệ nhân tạo đang là xu hướng quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công và quản lý hạ tầng đô thị.

Trong bối cảnh đô thị hóa nhanh và cải cách hành chính theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cách tiếp cận siêu đô thị thế hệ mới có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn trong việc nhận diện lại cấu trúc phát triển và định hướng quản trị hệ thống đô thị Việt Nam.

2.1. Từ megacity đến siêu đô thị thế hệ mới

Trong nghiên cứu đô thị quốc tế, megacity là đại đô thị theo nghĩa quy mô dân số trên 10 triệu dân trở lên (ESCAP), phản ánh mức độ tập trung dân cư và tốc độ mở rộng không gian đô thị trong quá trình đô thị hóa nhanh trên phạm vi toàn cầu. Tuy nhiên, trong bối cảnh chuyển dịch sang nền kinh tế tri thức, chuyển đổi số và gia tăng liên kết vùng, quy mô dân số không còn là tiêu chí duy nhất để đánh giá vai trò và vị thế của các vùng đô thị lớn. (Hình 2)

Khái niệm “siêu đô thị” (supercity) - là thuật ngữ được sử dụng trong bài viết theo nghĩa mở rộng, để phản ánh một cấp độ phát triển cao hơn của hệ thống đô thị (megacity), trong đó đô thị không chỉ lớn về quy mô mà còn giữ vai trò trung tâm liên kết vùng, đổi mới sáng tạo và kết nối với các mạng lưới kinh tế khu vực và toàn cầu. 

Trên cơ sở đó, khái niệm “siêu đô thị thế hệ mới” (tạm dịch sang tiếng Anh là next-generation supercities) được hình thành nhằm phản ánh xu hướng phát triển đô thị theo cấu trúc đa trung tâm, tăng cường liên kết vùng và gắn với chuyển đổi số, đổi mới sáng tạo và phát triển bền vững, thay vì chỉ dựa trên tiêu chí quy mô dân số như trong mô hình megacity truyền thống. Siêu đô thị thế hệ mới được hình thành trên nền tảng vùng đô thị chức năng, hạ tầng liên kết vùng và hệ sinh thái đổi mới sáng tạo.

2.2. Siêu đô thị và cách tiếp cận “trí tuệ lãnh thổ”

Một hướng tiếp cận quan trọng trong nghiên cứu siêu đô thị hiện nay là khái niệm “Trí tuệ lãnh thổ” (Territorial Intelligence) do Alfonso Vegara và José Luis de las Rivas đề xuất trong công trình “Supercities - Territorial Intelligence”.

Theo cách tiếp cận này, siêu đô thị không chỉ là một đô thị quy mô lớn mà là một hệ sinh thái lãnh thổ thông minh, có khả năng huy động và tích hợp hiệu quả các nguồn lực phát triển trong phạm vi vùng đô thị mở rộng [16].

Trong mô hình này, “trí tuệ lãnh thổ” được hiểu là năng lực tổ chức và phối hợp các yếu tố như hạ tầng giao thông chiến lược, hạ tầng số, các trung tâm đổi mới sáng tạo, các hành lang kinh tế và nguồn lực thể chế nhằm tạo động lực phát triển bền vững cho đô thị. Theo đó, siêu đô thị được hình thành như một cấu trúc lãnh thổ mở, vận hành theo mạng lưới liên kết giữa đô thị trung tâm và các cực phát triển mới như trung tâm đổi mới sáng tạo, tài chính, logistics và đào tạo - nghiên cứu. (Hình 3)
Cách tiếp cận “trí tuệ lãnh thổ” vì vậy cung cấp một khung lý luận quan trọng để nghiên cứu mô hình siêu đô thị thế hệ mới trong bối cảnh các đô thị lớn ngày càng mở rộng phạm vi ảnh hưởng và tăng cường liên kết vùng trong tiến trình toàn cầu hóa.
2.3. Kinh nghiệm và bài học quốc tế 

Thực tiễn phát triển đô thị trên thế giới cho thấy nhiều quốc gia đã hình thành các vùng siêu đô thị theo cấu trúc đa trung tâm và liên kết vùng nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức không gian phát triển và năng lực cạnh tranh quốc tế. Tokyo, Seoul, Singapore và Thượng Hải là những ví dụ tiêu biểu cho các mô hình “siêu đô thị” phát triển theo hướng tích hợp giữa quy hoạch không gian, hạ tầng giao thông, chuyển đổi số và quản trị đô thị hiệu quả [9] [13] [14]. (Bảng 1)

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy sự phát triển của các siêu đô thị không chỉ dựa vào quy mô dân số mà chủ yếu phụ thuộc vào cấu trúc không gian đa trung tâm, hệ thống hạ tầng giao thông khối lượng lớn, hạ tầng số, năng lực và cơ chế quản trị vùng hiệu quả.

Các siêu đô thị thường tập trung các chức năng đổi mới sáng tạo, tài chính, logistics và dịch vụ chất lượng cao, đồng thời vận dụng linh hoạt các mô hình phát triển bền vững như đô thị nén, TOD, đô thị thông minh, đô thị 15 phút, đô thị bọt biển và đô thị chống chịu. Những kinh nghiệm này là cơ sở tham khảo quan trọng cho quá trình nghiên cứu và định hình “siêu đô thị thế hệ mới” tại Việt Nam.

3.1. Vùng đô thị chức năng (FUA) - công cụ nhận diện cấu trúc siêu đô thị

Trong nghiên cứu đô thị quốc tế, “vùng đô thị chức năng” (Functional Urban Area - FUA) là khái niệm do OECD và Liên minh châu Âu (EU) phát triển nhằm xác định phạm vi ảnh hưởng thực tế của các đô thị lớn trên cơ sở các dòng di chuyển lao động và mức độ liên kết kinh tế - xã hội giữa đô thị trung tâm và khu vực phụ cận. [10].

Theo phương pháp này, FUA được xác định dựa trên hai thành phần chính: (i) đô thị trung tâm (urban core), xác định theo mật độ dân cư và quy mô dân số; và (ii) vùng phụ cận (commuting zone), xác định theo tỷ lệ lao động di chuyển hằng ngày vào đô thị trung tâm để làm việc. Ranh giới vùng phụ cận thường được xác lập khi tỷ lệ này đạt một ngưỡng nhất định (khoảng 15%). Cách tiếp cận này cho phép phản ánh phạm vi hoạt động thực tế của đô thị vượt ra ngoài địa giới hành chính truyền thống. [11] (Hình 4,5)

Cách tiếp cận FUA cho phép nhận diện đô thị như một không gian phát triển theo mạng lưới liên kết vùng, thay vì giới hạn trong địa giới hành chính. Trong bối cảnh Việt Nam đang triển khai Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm và các định hướng phát triển đô thị theo Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 theo hướng tích hợp và tăng cường liên kết vùng, FUA là công cụ quan trọng để nhận diện phạm vi phát triển thực chất của các vùng đô thị lớn như Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh, đồng thời góp phần định hình mô hình “siêu đô thị thế hệ mới” phù hợp với điều kiện phát triển hiện nay.

3.2. Cấu trúc vùng đô thị Hà Nội và TP.HCM theo tiếp cận FUA trong hình thành các siêu đô thị tại Việt Nam

Theo cách tiếp cận vùng đô thị chức năng (FUA), phạm vi phát triển của các đô thị không chỉ giới hạn trong địa giới hành chính mà được xác định trên cơ sở các liên kết thực tế về lao động, hạ tầng và không gian kinh tế vùng [11]. Trong bối cảnh đó, Hà Nội và TP.HCM đang từng bước hình thành các vùng đô thị mở rộng với cấu trúc phát triển đa trung tâm, tiệm cận đặc điểm của các vùng siêu đô thị theo thông lệ quốc tế.

Ở phía Bắc, Hà Nội giữ vai trò trung tâm chính trị, hành chính và khoa học - đào tạo của cả nước, đồng thời là hạt nhân liên kết với các tỉnh công nghiệp và dịch vụ phát triển trong vùng trong quy hoạch tổng thể Thủ đô tầm nhìn 100 năm. Các dòng di chuyển lao động hằng ngày, mạng lưới giao thông hướng tâm và các hành lang kinh tế đang góp phần hình thành cấu trúc vùng đô thị chức năng mở rộng theo hướng đa trung tâm, trong đó các đô thị vệ tinh và các trung tâm công nghiệp giữ vai trò bổ trợ cho đô thị trung tâm.

Phía Nam, TP.HCM giữ vai trò trung tâm kinh tế lớn nhất cả nước, là hạt nhân của vùng đô thị Đông Nam Bộ và hướng đến là siêu đô thị toàn cầu, trung tâm kinh tế - tài chính châu Á. Sự phát triển của các hành lang kinh tế chiến lược gắn với sân bay Long Thành, hệ thống cảng biển và mạng lưới logistics liên vùng đang từng bước hình thành cấu trúc đô thị mở rộng theo mô hình đa trung tâm và tăng cường liên kết vùng. (Hình 6)

So sánh theo tiếp cận FUA cho thấy vùng đô thị Hà Nội có cấu trúc liên kết vùng theo hướng hành chính - dịch vụ - công nghiệp công nghệ cao, trong khi vùng đô thị TP.HCM có cấu trúc liên kết theo hướng công nghiệp - logistics - dịch vụ tài chính - đổi mới sáng tạo. Hai cấu trúc này phản ánh hai cực phát triển quan trọng của hệ thống đô thị quốc gia, đồng thời tạo tiền đề cho việc hình thành các “siêu đô thị thế hệ mới” trong giai đoạn tới.

4.1. Vai trò của siêu đô thị thế hệ mới trong tái cấu trúc hệ thống đô thị quốc gia

Mô hình “siêu đô thị thế hệ mới” đang trở thành một cách tiếp cận quan trọng trong quá trình tái cấu trúc hệ thống đô thị quốc gia. Khác với mô hình megacity truyền thống, chủ yếu được nhận diện theo quy mô dân số và thường bộc lộ các hạn chế như quá tải hạ tầng, ùn tắc giao thông, ô nhiễm môi trường, bất bình đẳng trong tiếp cận nhà ở và dịch vụ công, cũng như gia tăng rủi ro trước biến đổi khí hậu. Siêu đô thị thế hệ mới được hình thành trên cơ sở vùng đô thị chức năng, hạ tầng liên kết vùng và hệ sinh thái đổi mới sáng tạo, qua đó góp phần khắc phục các bất cập của mô hình đô thị truyền thống.

Cách tiếp cận này đặt ra yêu cầu đổi mới phát triển và quản trị đô thị theo hướng coi trọng chất lượng, hiệu quả, tính bền vững, bao trùm và khả năng chống chịu, phù hợp với Mục tiêu phát triển bền vững SDG 11 và Chương trình nghị sự đô thị mới (New Urban Agenda) của UN-Habitat. (Hình 7)

Trên cơ sở đó, vai trò của siêu đô thị thế hệ mới trong tái cấu trúc hệ thống đô thị quốc gia có thể được nhìn nhận trên một số phương diện chủ yếu sau:

1. Tổ chức không gian đô thị theo cấu trúc đa trung tâm. Siêu đô thị thế hệ mới giúp hình thành cấu trúc đa trung tâm, kết nối đô thị trung tâm với các đô thị vệ tinh và các cực phát triển chức năng, qua đó giảm áp lực cho đô thị lõi và nâng cao hiệu quả sử dụng đất, hạ tầng. 

2. Tăng cường liên kết vùng. Mô hình này thúc đẩy liên kết giữa các đô thị trong vùng, tạo điều kiện để các địa phương tham gia sâu hơn vào chuỗi giá trị sản xuất - dịch vụ và nâng cao năng lực cạnh tranh vùng. 

3. Thúc đẩy đổi mới sáng tạo và kinh tế tri thức. Siêu đô thị thế hệ mới tạo nền tảng phát triển các trung tâm đào tạo - nghiên cứu, công nghệ cao, tài chính và dịch vụ, góp phần chuyển dịch mô hình tăng trưởng theo hướng kinh tế số và kinh tế tri thức. 

4. Đổi mới quản trị đô thị theo quy mô vùng. Cách tiếp cận này góp phần chuyển từ quản lý theo địa giới hành chính sang quản trị phát triển theo quy mô vùng, phù hợp với xu hướng mở rộng không gian đô thị và gia tăng liên kết vùng.

4.2. Một số định hướng phát triển siêu đô thị thế hệ mới tại Việt Nam

Từ vai trò của siêu đô thị thế hệ mới trong tái cấu trúc hệ thống đô thị quốc gia, việc nghiên cứu và từng bước hình thành mô hình này tại Việt Nam cần được tiếp cận đồng bộ giữa thể chế, quy hoạch không gian, phát triển hạ tầng và quản trị vùng đô thị. Một số định hướng chủ yếu gồm:

1. Vận dụng cách tiếp cận vùng đô thị chức năng (FUA) trong tổ chức không gian phát triển đô thị. Nghiên cứu áp dụng FUA để nhận diện phạm vi phát triển thực chất của các vùng đô thị lớn, đặc biệt đối với vùng Thủ đô Hà Nội và vùng đô thị TP.HCM. Đây là cơ sở quan trọng để định hướng tổ chức không gian phát triển đô thị theo liên kết vùng và tầm nhìn dài hạn. 

2. Đổi mới quy hoạch theo cấu trúc đa trung tâm gắn với liên kết vùng. Công tác quy hoạch cần được tổ chức theo hướng gắn đô thị trung tâm với các đô thị vệ tinh và các cực phát triển chức năng thông qua các hành lang kinh tế và hệ thống giao thông liên vùng. Cách tiếp cận này góp phần nâng cao hiệu quả phân bố dân cư, phát triển nhà ở, sử dụng đất và tổ chức hệ thống hạ tầng kỹ thuật trong các vùng đô thị lớn. 

3. Ưu tiên phát triển hạ tầng chiến lược và hạ tầng số liên vùng. Tập trung đầu tư các tuyến giao thông công cộng khối lượng lớn, hệ thống logistics, cảng biển, cảng hàng không và nền tảng dữ liệu đô thị phục vụ quản trị thông minh để tăng cường kết nối và nâng cao hiệu quả hoạt động của các vùng đô thị quy mô lớn. 

4. Thúc đẩy hệ sinh thái đổi mới sáng tạo trong các vùng đô thị lớn. Gắn kết giữa các trung tâm đào tạo - nghiên cứu R&D, khu công nghệ cao và các trung tâm tài chính – dịch vụ nhằm tạo động lực chuyển dịch mô hình tăng trưởng theo hướng kinh tế số và kinh tế tri thức. 

5. Xây dựng cơ chế phối hợp quản trị vùng đô thị quy mô lớn. Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế phối hợp tăng và cường liên kết vùng. Đây là điều kiện quan trọng để phát huy vai trò của siêu đô thị như một động lực tái cấu trúc hệ thống đô thị quốc gia trong giai đoạn tới. (Hình 8)

“Siêu đô thị thế hệ mới” không còn được nhận diện chủ yếu bằng quy mô dân số như mô hình megacity truyền thống, mà bởi cấu trúc đa trung tâm, năng lực liên kết vùng và phương thức tổ chức không gian theo tiếp cận vùng đô thị chức năng (FUA). 
Trong bối cảnh Việt Nam đang đẩy mạnh đô thị hóa, cải cách hành chính và tái cấu trúc hệ thống đô thị, đây là một hướng tiếp cận có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn. Việc nghiên cứu, vận dụng mô hình này sẽ góp phần tổ chức lại không gian phát triển đô thị theo hướng hiện đại, tích hợp, bền vững và nâng cao năng lực cạnh tranh của hệ thống đô thị quốc gia trong giai đoạn mới. 

Đây là nền tảng để hướng tới một mô hình quản trị đô thị hiện đại, bao trùm và bền vững cho Việt Nam trong quá trình hội nhập toàn cầu.

TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1] Bộ Chính trị. (2022). Nghị quyết số 06-NQ/TW ngày 24/01/2022 về quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. 
[2] Bộ Chính trị. (2024). Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia. 
[3] Quốc hội Việt Nam. (2024). Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn. Luật số 47/2024/QH15. 
[4] Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (2025). Nghị quyết số 76/2025/UBTVQH15 về việc sắp xếp đơn vị hành chính
[5] Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (2025). Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 về phân loại đô thị. 
[6] Chính phủ Việt Nam. (2025). Nghị định số 269/2025/NĐ-CP về Phát triển đô thị thông minh
[7] Nguyễn Vũ Phương, “Tích hợp quy hoạch đô thị bền vững gắn với cải cách chính quyền 2 cấp ở Việt Nam”, Tạp chí Xây dựng, số 8, 2025.
[8] Nguyễn Vũ Phương, “Đổi mới phân loại đô thị - nông thôn ở Việt Nam: tiếp cận chức năng – không gian và kinh nghiệm quốc tế”, Tạp chí Xây dựng, số 10, 2025.
 [9] UN-Habitat. (2022). World Cities Report 2022: Envisaging the Future of Cities. Nairobi: United Nations Human Settlements Programme.
[10] OECD & European Commission. (2020). Cities in the World: A New Perspective on Urbanisation. Paris: OECD Publishing.
[11] Lewis Dijkstra, Hugo Poelman, Paolo Veneri. The EU-OECD definition of a functional urban area. OECD Regional Development Working Papers (2019/11).
[12] World Bank. (2022). Thriving: Making Cities Green, Resilient, and Inclusive in a Changing Climate. Washington, DC: World Bank.
[13] Sassen, S. (2001). The Global City: New York, London, Tokyo (2nd ed.). Princeton, NJ: Princeton University Press.
[14] Florida, R., Gulden, T., & Mellander, C. (2008). “The Rise of the Mega-Region.” Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 1(3), 459–476.
[15] UN-Habitat. (2016). New Urban Agenda. Quito/Nairobi: United Nations Human Settlements Programme.
[16] Vegara, A., & De las Rivas, J. L. (2020). Supercities: Territorial Intelligence. Kuala Lumpur: Think City / Fundación Metrópoli.