Thách thức, cơ hội và giải pháp hoàn thiện thể chế
Việt Nam đang trong giai đoạn đô thị hóa mạnh mẽ, với hơn 870 đô thị, tỷ lệ dân số đô thị đạt trên 42% năm 2025. Tuy nhiên, hệ thống quản trị hiện hành vẫn chịu ảnh hưởng của mô hình hành chính tập trung, trong khi yêu cầu phát triển đòi hỏi phân cấp - phân quyền - tự chủ địa phương - liên kết đô thị - nông thôn.
1.1. Bối cảnh đô thị hóa và yêu cầu đổi mới mô hình quản trị địa phương
Ba thập niên qua, Việt Nam đã đạt tốc độ đô thị hóa cao trong khu vực Đông Nam Á. Nếu năm 1990 cả nước mới có 500 đô thị với khoảng 19% dân số đô thị, thì đến năm 2025 con số này là trên 870 đô thị, chiếm hơn 42% dân số, đóng góp khoảng 70% GDP quốc gia.
Quá trình đô thị hóa đã tạo động lực mạnh mẽ cho tăng trưởng kinh tế, hiện đại hóa hạ tầng và chuyển dịch cơ cấu lao động. Tuy nhiên, mặt trái của quá trình này là sự phân hóa không gian phát triển, gia tăng bất bình đẳng giữa trung tâm và ngoại vi, cùng với tình trạng quản lý chồng chéo, thiếu hiệu quả trong bộ máy hành chính địa phương.
Các đô thị lớn như Hà Nội, TP.HCM, Đà Nẵng, Cần Thơ đều đối mặt với sức ép dân số, giao thông, môi trường và nhà ở. Trong khi đó, khu vực nông thôn lại thiếu đầu tư hạ tầng, dẫn đến dòng di cư mạnh, làm mất cân bằng phát triển lãnh thổ. Điều này đòi hỏi một mô hình quản trị mới - linh hoạt, đa cấp và tích hợp giữa đô thị và nông thôn. Đặc biệt, trong bối cảnh Việt Nam bước vào một giai đoạn phát triển mới với kỳ vọng tăng trưởng hai con số, khi công nghiệp hóa theo định hướng sáng tạo - công nghệ - xanh kết hợp với đô thị hóa bền vững - tăng năng suất.
Trên thực tế, đô thị hoá hiện nay phần lớn theo chiều rộng (mở rộng địa giới, phân lô) hơn là chất lượng đô thị hoá (hạ tầng, việc làm phi nông nghiệp, dịch vụ đô thị chất lượng cao). Năng suất lao động ở khu vực đô thị cao gấp 2,2 lần nông thôn, nhưng tốc độ di cư ròng đang giảm vì chi phí sống đô thị cao và hạn chế nhà ở, hạ tầng. Khi đô thị hoá gắn với công nghiệp - dịch vụ - hạ tầng đồng bộ, nó tạo “cú nhảy năng suất”. Tuy nhiên, nếu đô thị hoá không đi đôi với quy hoạch không gian, giao thông, nhà ở xã hội, thì lại gây tắc nghẽn, bất bình đẳng, ô nhiễm, và làm giảm hiệu quả tăng trưởng dài hạn.
Rõ ràng, đô thị hoá cần kết nối với công nghiệp hoá để đạt tăng trưởng nhanh - nếu tách rời hoặc lệch pha, hiệu quả sẽ giảm mạnh. Việt Nam có dư địa đô thị hoá và công nghiệp hoá sâu hơn, nhưng cần tái cấu trúc mô hình tăng trưởng: (bảng 1)
1.2. Sự chuyển đổi mô hình chính quyền địa phương từ 3 xuống 2 cấp ở Việt Nam
a. Cấu trúc 3 cấp trong hệ thống chính quyền địa phương
Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương (2015, sửa đổi 2023), hệ thống hành chính ở Việt Nam được chia thành 4 cấp: 1 cấp trung ương, và 3 cấp địa phương: tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương, quận/huyện/thị xã/thành phố thuộc tỉnh, và xã/phường/thị trấn.
Ở các đô thị lớn và đô thị loại I như TP.HCM, Đà Nẵng, Hà Nội, Cần Thơ, Quảng Ninh… Nhà nước đã từng bước thực hiện mô hình chính quyền đô thị, xóa bỏ HĐND cấp quận và phường nhằm tinh giản bộ máy, giảm tầng nấc trung gian, và tăng tính chủ động cho đô thị cơ sở.
Trong 10 năm qua, mô hình chính quyền đô thị đã góp phần quan trọng trong việc tăng tốc phát triển hạ tầng đô thị, cải thiện năng lực quản lý địa phương, và nâng cao chất lượng dịch vụ công. Các địa phương có thẩm quyền cao hơn đã chủ động hơn trong triển khai chương trình phát triển đô thị, cải tạo hạ tầng, huy động vốn xã hội hóa.
Đà Nẵng đã vận hành chính quyền đô thị không có HĐND cấp quận, phường, giúp việc ra quyết định nhanh, thống nhất và linh hoạt. Một số tỉnh thành như Quảng Ninh và Huế đã xây dựng quy hoạch cấp tỉnh tích hợp toàn diện (phê duyệt 2023 - 2024), kết hợp giữa quy hoạch đô thị, nông thôn, công nghiệp, hạ tầng, môi trường, văn hóa. TP.HCM: triển khai mô hình “thành phố trong thành phố” (Thủ Đức) từ năm 2021 - đây là thử nghiệm đầu tiên của Việt Nam trong tổ chức cấp hành chính đô thị trung gian, cho phép địa phương này được giao quyền như cấp huyện nhưng có cơ chế tự chủ tài chính cao hơn, hướng tới “chính quyền đô thị thông minh”.
Tuy nhiên, nhìn chung trong thực tiễn, phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền vẫn còn mờ nhạt. Cấp tỉnh vẫn nắm quyền chủ đạo trong phê duyệt quy hoạch, cấp phép đầu tư, quản lý ngân sách và hạ tầng, trong khi cấp dưới (quận, huyện, thị xã) và phường chưa có đủ nguồn lực tài chính, nhân sự và công cụ pháp lý để thực hiện các nhiệm vụ phát triển đô thị và nông thôn. Hệ quả là nhiều địa phương thiếu tính chủ động, phụ thuộc vào quyết định hành chính cấp trên, làm giảm hiệu quả của các chương trình phát triển đô thị và xây dựng nông thôn mới.
b. Hệ thống pháp luật liên quan đến quản trị đô thị - nông thôn cho chính quyền địa phương 3 cấp
Khung pháp lý điều chỉnh trực tiếp hoạt động quản lý phát triển đô thị - nông thôn và quản trị ba cấp trước đây gồm các văn bản chính sau:
Luật Quy hoạch (2017): đặt nền tảng cho việc xây dựng hệ thống quy hoạch thống nhất và tích hợp từ trung ương đến địa phương. Tuy nhiên, quy định về mối liên hệ giữa quy hoạch cấp tỉnh và cấp dưới tỉnh và ngành còn thiếu cụ thể, khiến quá trình triển khai còn chồng chéo.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương (2015, sửa đổi 2023): chưa quy định rõ phạm vi trách nhiệm trong quản lý đất đai, đầu tư hạ tầng, và điều hành kinh tế - xã hội giữa các cấp.
Luật Đất đai (2024): có bước tiến mới khi bổ sung quy định về quản lý, sử dụng và khai thác đất đô thị, song vẫn chưa có cơ chế chia sẻ nguồn thu từ giá trị tăng thêm của đất giữa các cấp chính quyền.
Luật Xây dựng (2014, sửa đổi 2020) và Luật Nhà ở (2023): Điều chỉnh hoạt động đầu tư xây dựng, quản lý công trình, nhưng chưa xác lập rõ vai trò của cấp dưới tỉnh trong quy hoạch và kiểm soát phát triển không gian đô thị - nông thôn.
Dự thảo Luật Quản lý phát triển đô thị: Là bước ngoặt hướng tới một khung pháp lý tích hợp và linh hoạt hơn, quy định rõ cơ chế phối hợp đa cấp, đa ngành, cùng với các nguyên tắc phát triển đô thị - nông thôn bền vững.
Ngoài ra, các Nghị quyết và Chiến lược quốc gia như Nghị quyết 06-NQ/TW (2022) của Bộ Chính trị và Chiến lược phát triển hệ thống đô thị quốc gia giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn 2050 đã xác định rõ yêu cầu: “Phát triển hệ thống đô thị quốc gia thống nhất, đồng bộ, đa trung tâm, kết nối hài hòa giữa đô thị và nông thôn; hoàn thiện thể chế và mô hình quản trị đô thị theo hướng hiện đại, phân cấp, tự chủ và minh bạch.”
c. Xây dựng mô hình chính quyền địa phương 2 cấp
Từ ngày 01/7/2025 theo Luật số 72/2025/QH15, cả nước thực hiện mô hình chính quyền địa phương 2 cấp bao gồm cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) và cấp xã (xã, phường, đặc khu ở hải đảo), với mục tiêu tinh gọn bộ máy và nâng cao hiệu quả quản lý. Chính phủ ban hành Nghị quyết 268/NQ CP ngày 03/9/2025 về việc triển khai và vận hành mô hình chính quyền địa phương 2 cấp. Các bộ, ngành và địa phương được giao rà soát, ban hành Nghị định, Thông tư để cụ thể hóa việc vận hành mô hình 2 cấp. Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp đem lại nhiều cơ hội tích cực, có thể kể đến như sau:
Tinh gọn bộ máy: Loại bỏ tầng cấp huyện giúp giảm đầu mối trung gian, bộ máy hành chính gọn hơn, chi phí quản lý có thể giảm, thủ tục hành chính có thể thông suốt hơn.
Tăng cường vai trò cấp xã: Khi chỉ có cấp tỉnh và cấp xã, cấp xã có thể gần dân hơn, xử lý nhanh hơn các vấn đề cơ sở, nâng cao hiệu quả phục vụ nhân dân và doanh nghiệp.
Rõ phân định thẩm quyền: Luật nhấn mạnh phân quyền, phân cấp rõ hơn giữa trung ương - địa phương, giữa cấp tỉnh và cấp xã. Điều này giúp giảm chồng chéo và nâng cao trách nhiệm.
Ứng dụng công nghệ thông tin, chuyển đổi số: Luật đặt ra yêu cầu chính quyền địa phương “hiện đại, chuyên nghiệp, ứng dụng CNTT, chuyển đổi số” để nâng cao hiệu quả.
Thúc đẩy phát triển địa phương, doanh nghiệp và người dân: Theo thông báo của Chính phủ, mô hình được xem là mở “không gian phát triển”, tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp
Tuy nhiên, trong thực thi cũng có không ít thách thức như xác định thẩm quyền trong từng nội dung quản lý, khối lượng lớn văn bản cần sửa đổi, bổ sung một cách đồng bộ, nguồn lực và năng lực cấp phường xã, việc chuyển đổi bộ máy và văn hóa quản lý, sự khác biệt thực tiễn tại địa phương, việc triển khai đồng bộ, tránh gián đoạn dịch vụ hành chính.
d. Những hạn chế và thách thức cơ bản hiện nay
Mặc dù mục tiêu là tiến bộ, mô hình quản trị 2 cấp tại Việt Nam sẽ đối mặt với nhiều vướng mắc ảnh hưởng từ mô hình quản lý cũ, có thể chia thành 4 nhóm chính:
(1) Thể chế - pháp lý chưa đồng bộ: Các quy định về chức năng, nhiệm vụ giữa tỉnh và cấp dưới tỉnh chưa được thực tế chứng minh hiệu quả quản lý và phối hợp. Chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể cho việc phối hợp giữa quy hoạch cấp tỉnh và cấp phường xã, giữa quy hoạch đô thị và quy hoạch nông thôn. Thiếu quy định về phân chia nguồn lực tài chính giữa các cấp trong phát triển hạ tầng, nhà ở và dịch vụ công.
(2) Năng lực và nguồn lực của cấp dưới tỉnh còn hạn chế: Cán bộ cấp phuòng xã chưa được đào tạo chuyên sâu về quy hoạch, hạ tầng, kinh tế đô thị, dẫn đến năng lực phân tích - điều hành yếu. Ngân sách địa phương còn phụ thuộc lớn vào tỉnh, thiếu công cụ tài chính (thuế đất, phí phát triển đô thị, trái phiếu địa phương). Công tác quản lý đất đai, trật tự xây dựng, hạ tầng kỹ thuật còn thủ công, chưa số hóa.
(3) Thiếu cơ chế phối hợp vùng và chia sẻ dữ liệu: Hệ thống dữ liệu đô thị - nông thôn chưa đồng bộ giữa các cấp. Ví dụ, dữ liệu đất đai và quy hoạch thường do các sở ngành tỉnh quản lý, cấp phường xã khó truy cập hoặc cập nhật. Chưa có cơ chế điều phối vùng đô thị giữa các đô thị liền kề - như Hà Nội với Bắc Ninh, Hưng Yên; TP.HCM với Đồng Nai - dẫn đến cạnh tranh thu hút đầu tư và sử dụng đất không hiệu quả.
(4) Chênh lệch giữa đô thị và nông thôn: Ở nhiều tỉnh, các đô thị được đầu tư mạnh về hạ tầng, nhưng vùng nông thôn lại chậm tiếp cận dịch vụ cơ bản (giao thông, nước sạch, y tế, giáo dục). Quy hoạch nông thôn nhiều nơi còn mang tính hình thức, thiếu gắn kết với chiến lược phát triển đô thị của tỉnh.
e. Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam
Các nước có đặc điểm tương đồng với Việt Nam như Hàn Quốc, Nhật Bản, Indonesia đều tổ chức quản trị đô thị - nông thôn theo mô hình 2 hoặc 3 cấp chính quyền, trong đó: Cấp tỉnh (hoặc vùng) đảm nhiệm điều phối quy hoạch vùng và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội; Cấp địa phương (thành phố, quận, huyện) có thẩm quyền cao về quản lý đất đai, hạ tầng, và dịch vụ công.Ví dụ:
- Hàn Quốc phân quyền mạnh cho các thành phố và quận trong quy hoạch và đầu tư hạ tầng, nhưng có cơ chế phối hợp vùng đô thị Seoul để bảo đảm thống nhất chiến lược phát triển.
- Nhật Bản áp dụng cơ chế “vùng đô thị mở rộng” (Metropolitan Region), nơi chính quyền tỉnh và các đô thị con cùng chia sẻ cơ sở dữ liệu và ngân sách.
- Indonesia sau khi dời đô (Jakarta - Nusantara) đã ban hành Luật Thủ đô mới (2023), trong đó quy định rõ phân quyền tài chính và quản trị giữa trung ương - tỉnh - thành phố.
Bài học kinh nghiệm đô thị hóa ở các nước công nghiệp mới nổi (các “Con Rồng” và Trung Quốc) cho thấy đô thị hóa nhanh tạo tập trung lao động, tri thức, dịch vụ, thúc đẩy năng suất và tiêu dùng nội địa. Chính vì vậy, chính sách quy hoạch và phát triển đô thị được điều phối chặt với chiến lược công nghiệp hoá. Ví dụ: Hàn Quốc tạo hành lang công nghiệp quanh Seoul; Trung Quốc xây dựng đặc khu như Thâm Quyến.
Những kinh nghiệm này cũng cho thấy, phân quyền phải đi đôi với tích hợp quy hoạch và điều phối vùng, nếu không sẽ dẫn đến mâu thuẫn trong quản lý không gian, đầu tư, và dịch vụ công. Mục tiêu là chuyển từ “quản lý hành chính” sang “quản trị phát triển”, nơi chính quyền địa phương có thể chủ động hoạch định, triển khai, điều phối và giám sát phát triển đô thị - nông thôn trong phạm vi của mình.
2.1. Động lực mới từ cải cách thể chế và Dự thảo Luật Quản lý phát triển đô thị
Việc xây dựng Luật Quản lý phát triển đô thị đánh dấu bước ngoặt quan trọng trong tiến trình đổi mới quản trị đô thị - nông thôn ở Việt Nam. Đây là lần đầu tiên một đạo luật quy định toàn diện và tích hợp các khía cạnh của phát triển đô thị, bao gồm: quy hoạch, hạ tầng, không gian, quản lý đất đai, nhà ở, và cơ chế điều hành phát triển.
Luật mới có 3 điểm đột phá mang lại cơ hội lớn cho chính quyền 2 cấp:
(1). Đưa nguyên tắc “quản lý phát triển đô thị tích hợp” vào luật: Thay vì quản lý theo ngành, luật quy định đô thị phải được phát triển trên cơ sở phối hợp đồng bộ giữa quy hoạch, hạ tầng, môi trường, kinh tế - xã hội.
(2). Phân quyền mạnh mẽ cho địa phương: Các đô thị cấp tỉnh và cấp dưới tỉnh (phường và đặc khu) được quyền lập chương trình phát triển đô thị, điều chỉnh cục bộ quy hoạch, huy động vốn và triển khai các dự án hạ tầng theo cơ chế ủy quyền.
(3). Xác lập mô hình quản trị đa cấp - đa ngành: Luật nên đề xuất thành lập “Hội đồng phát triển đô thị cấp tỉnh” và “Ban điều phối phát triển đô thị cấp phường”, tạo hành lang thể chế mới để các cấp phối hợp chặt chẽ hơn trong quản trị không gian và nguồn lực.
Dự thảo Luật Quy hoạch phát triển đô thị đồng thời khuyến khích việc lồng ghép phát triển đô thị - nông thôn, coi đây là quá trình thống nhất trong quy hoạch không gian lãnh thổ. Đây chính là bước tiến quan trọng giúp mô hình quản trị 2 cấp phát huy hiệu quả trong thực tiễn.
2.2. Cơ hội từ chuyển đổi số và quản trị thông minh
Cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư mang đến cơ hội chưa từng có cho các đô thị Việt Nam trong việc hiện đại hóa bộ máy quản lý. Với sự phát triển của dữ liệu lớn (Big Data), hệ thống thông tin địa lý (GIS) và trí tuệ nhân tạo (AI), chính quyền các cấp có thể quản lý hạ tầng, đất đai, dân cư và dịch vụ công theo thời gian thực.
Một số địa phương đã tiên phong: Đà Nẵng vận hành Trung tâm điều hành đô thị thông minh (IOC) từ năm 2019, tích hợp 16 lĩnh vực dữ liệu như quy hoạch, giao thông, y tế, môi trường, an ninh. Hà Nội và TP.HCM triển khai cơ sở dữ liệu địa chính số, hỗ trợ quy hoạch và cấp phép trực tuyến.
Những tiến bộ này mở ra cơ hội lớn cho việc xây dựng nền tảng dữ liệu liên thông 2 cấp, giúp chính quyền cấp tỉnh - phường xã có thể chủ động phân tích, dự báo và ra quyết định nhanh hơn, chính xác hơn.
Việc triển khai “chính quyền số - đô thị thông minh - xã hội số” nếu được đồng bộ ở cả 2 cấp sẽ giúp: Nâng cao hiệu quả phục vụ người dân và doanh nghiệp; Giảm chi phí hành chính; Minh bạch hóa thông tin quy hoạch và đầu tư; Hỗ trợ công tác giám sát, đánh giá chính sách đô thị - nông thôn.
2.3. Cơ hội từ định hướng phát triển bền vững và liên kết vùng
Nghị quyết 06-NQ/TW (2022) của Bộ Chính trị đặt mục tiêu: “Đẩy nhanh tốc độ và nâng cao chất lượng đô thị hóa, phát triển đô thị bền vững, hình thành mạng lưới đô thị quốc gia hiện đại, liên kết chặt chẽ giữa đô thị và nông thôn”. Đây là định hướng chiến lược để chuyển từ phát triển đơn lẻ từng đô thị sang phát triển vùng đô thị – nông thôn tích hợp. Mỗi địa phương không còn là “ốc đảo” mà là một mắt xích trong mạng lưới đô thị quốc gia. Các cơ hội nổi bật gồm:
Liên kết vùng đô thị: Các vùng kinh tế trọng điểm như Bắc Bộ (Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh), miền Trung (Đà Nẵng - Huế), và phía Nam (TP.HCM - Đồng Nai) đang hình thành các cụm đô thị - công nghiệp - dịch vụ gắn bó chặt chẽ.
Phát triển hành lang kinh tế - đô thị: Nhiều tuyến hạ tầng chiến lược (cao tốc Bắc - Nam, vành đai 3 - 4, đường ven biển, đường sắt tốc độ cao) sẽ tạo hành lang phát triển liên vùng, thúc đẩy các khu vực đô thị phụ thuộc trở thành trung tâm vệ tinh.
Chương trình quốc gia về phát triển đô thị thích ứng biến đổi khí hậu: Tập trung cho ĐBSCL, miền Trung và ven biển, giúp gắn kết giữa quản lý đô thị - nông thôn và bảo tồn sinh thái.
Tất cả những xu hướng này đều đòi hỏi một cơ chế quản trị 2 cấp hiệu quả, trong đó cấp tỉnh đảm nhận điều phối liên vùng, còn cấp dưới tỉnh triển khai và kết nối trực tiếp với cộng đồng dân cư và doanh nghiệp.
2.4. Cơ hội từ đổi mới tài chính đô thị và cơ chế huy động nguồn lực
Việt Nam đang từng bước xây dựng chính quyền đô thị tự chủ tài chính, theo hướng phân cấp nguồn thu và chi hợp lý hơn. Đây là cơ hội lớn để các địa phương cấp tỉnh và dưới tỉnh phát huy vai trò chủ động. Các hướng đổi mới gồm:
Phân quyền tài chính: Cho phép chính quyền đô thị cấp tỉnh và chính quyền địa phương được giữ lại một phần nguồn thu từ thuế sử dụng đất, lệ phí trước bạ, hoặc phí phát triển hạ tầng để tái đầu tư tại chỗ.
Công cụ tài chính mới: Thúc đẩy việc phát hành trái phiếu đô thị xanh, trái phiếu phát triển hạ tầng, và cơ chế PPP (hợp tác công - tư) minh bạch hơn.
Cơ chế chia sẻ giá trị gia tăng từ đất: Áp dụng nguyên tắc “land value capture” - phần giá trị tăng thêm từ phát triển hạ tầng phải được phân bổ lại cho cộng đồng địa phương và ngân sách 2 cấp.
Thành lập Quỹ phát triển hạ tầng đô thị địa phương: Hỗ trợ các đô thị và nông thôn ven đô trong công tác cải tạo, chỉnh trang hạ tầng cơ bản.
Ví dụ, Đà Nẵng đã thành lập Quỹ đầu tư phát triển đô thị có thể cho vay lại dự án hạ tầng, trong khi Quảng Ninh áp dụng cơ chế chia sẻ nguồn thu giữa các khu vực đô thị trong cùng tỉnh để cân bằng phát triển.
2.5. Đổi mới mô hình quản trị hướng tới phát triển toàn diện và bao trùm
Cơ hội cải cách không chỉ nằm ở thể chế hay tài chính, mà còn ở triết lý quản trị: chuyển từ “hành chính - quản lý” sang “kiến tạo - phục vụ - đồng hành”.
Trong mô hình 2 cấp, cấp tỉnh đóng vai trò hoạch định và điều phối, còn cấp dưới tỉnh phải trở thành “chính quyền gần dân”, trực tiếp đáp ứng nhu cầu sống, làm việc, sinh kế và văn hóa của người dân địa bàn.
Xu hướng mới của thế giới được các tổ chức như UN-Habitat, OECD, World Bank khuyến nghị, là: Quản trị đô thị - nông thôn phải bao trùm và có sự tham gia của cộng đồng; Khu vực đô thị phải là trung tâm đổi mới sáng tạo, nơi thử nghiệm mô hình năng lượng sạch, giao thông công cộng, quản lý chất thải, và phát triển xanh; Phát triển đô thị không thể tách rời nông thôn: đô thị phải hỗ trợ tiêu thụ nông sản, tạo việc làm phi nông nghiệp cho dân cư nông thôn, hình thành vòng tuần hoàn kinh tế - xã hội vùng.
Việt Nam, với mô hình chính quyền 2 cấp, có điều kiện thuận lợi để áp dụng cách tiếp cận này - nếu cấp tỉnh thực sự trao quyền, hỗ trợ, và giám sát hiệu quả, còn cấp dưới tỉnh vận hành linh hoạt, sáng tạo và minh bạch.
3.1. Nguyên tắc chỉ đạo
Để mô hình quản trị đô thị - nông thôn 2 cấp vận hành hiệu quả, các nguyên tắc chỉ đạo sau cần được xác lập thống nhất:
Phân quyền rõ, trách nhiệm rành mạch: Mỗi cấp phải có quyền hạn thực chất, đồng thời chịu trách nhiệm giải trình trước cấp trên và người dân.
Phối hợp liên ngành và liên cấp: Quy hoạch, đầu tư, đất đai, môi trường và hạ tầng phải được điều phối thống nhất.
Minh bạch, công khai dữ liệu: Mọi quyết định quy hoạch, đầu tư công, tài chính phải được số hóa và công khai.
Tự chủ có điều kiện: Cấp dưới tỉnh được quyền quyết định trong phạm vi quy định, nhưng phải bảo đảm cân đối ngân sách và tuân thủ pháp luật.
Phát triển bền vững và bao trùm: Kết hợp giữa tăng trưởng kinh tế, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường.
3.2. Giải pháp thể chế
Hoàn thiện khung pháp lý về quản trị đô thị - nông thôn: Sớm ban hành Luật Quản lý phát triển đô thị và các Nghị định hướng dẫn, tạo khung pháp lý thống nhất; Xây dựng Nghị định về phân quyền và phối hợp giữa tỉnh - cấp dưới tỉnh, nêu rõ thẩm quyền, cơ chế kiểm tra, giám sát; Áp dụng quy trình đánh giá dự án đầu tư công theo ICOR & MDG (ít nhất 3 chỉ số: IRR xã hội, ICOR dự báo, khả năng giải ngân) trước khi duyệt.
Tăng cường điều phối vùng và liên kết phát triển: Thành lập Hội đồng phát triển vùng, có chức năng tư vấn, điều phối và giám sát quy hoạch vùng; Áp dụng mô hình “vùng hành chính - kinh tế đặc thù” để xử lý các vấn đề liên tỉnh (giao thông, môi trường, logistics); Tạo các hành lang công nghiệp - đô thị (industrial-urban corridors) để tận dụng hiệu ứng agglomeration, giảm chi phí logistics. Thí dụ: Chọn 3 hành lang chiến lược (ví dụ: Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh; TP.HCM - Đồng Nai; Đà Nẵng) và ban hành regional master plans tích hợp (logistics, nhà ở công nhân, đào tạo nghề, cảng/giao thông); Khuyến khích phát triển nhà ở công nhân và dịch vụ xã hội trong khu công nghiệp để giữ chân lao động và giảm chi phí di cư.
Cải cách tài chính đô thị: Ban hành cơ chế thí điểm trái phiếu đô thị và quỹ phát triển đô thị quốc gia; Áp dụng công cụ thu hồi giá trị tăng thêm từ đất (Land Value Capture) để tái đầu tư vào hạ tầng; Tăng tỷ lệ điều tiết ngân sách để lại cho địa phương có hiệu quả cao.
Thúc đẩy chuyển đổi số quốc gia: Xây dựng nền tảng dữ liệu liên thông quốc gia về đô thị và nông thôn (OneMap - OneData); Ban hành Bộ chỉ số quản trị đô thị quốc gia (National Urban Governance Index - NUGI) làm căn cứ đánh giá, xếp hạng địa phương; Khuyến khích đầu tư cho hạ tầng số (băng thông rộng, data centers) và hỗ trợ chuyển đổi số cho DN vừa và nhỏ (SMEs digital vouchers).
3.3. Giải pháp cấp tỉnh
Quy hoạch tích hợp đô thị - nông thôn: Lập Chương trình phát triển đô thị - nông thôn tích hợp (CPĐT) cho toàn tỉnh, gắn kết các lĩnh vực: quy hoạch, đất đai, đầu tư, hạ tầng, xã hội; Sử dụng cơ sở dữ liệu GIS để đồng bộ hóa quy hoạch và theo dõi tiến độ phát triển.
Thực hiện “Thỏa thuận phát triển đô thị” giữa tỉnh và cấp dưới tỉnh: Xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn và cam kết nguồn lực; Hằng năm đánh giá kết quả thực hiện, công khai trước nhân dân.
Phát triển tài chính đô thị bền vững: Thành lập Quỹ phát triển hạ tầng đô thị tỉnh, huy động vốn từ ngân sách, trái phiếu và khu vực tư nhân; Xây dựng cơ chế PPP linh hoạt, ưu tiên dự án hạ tầng xã hội và xanh.
Nâng cao năng lực quản trị địa phương: Tổ chức chương trình đào tạo, tập huấn thường xuyên cho cán bộ cấp tỉnh, phường xã về quy hoạch, tài chính, dữ liệu; Hình thành mạng lưới “Trung tâm phát triển đô thị - nông thôn” ở cấp tỉnh làm đầu mối hỗ trợ kỹ thuật.
3.4. Giải pháp cấp cơ sở
Đổi mới quản trị hành chính: Xây dựng chính quyền điện tử - chính quyền số cấp phường xã, tích hợp dịch vụ công trực tuyến, dữ liệu dân cư, quản lý đất đai và quy hoạch; Tăng cường vai trò HĐND và cơ chế giám sát của người dân.
Phát triển cộng đồng và doanh nghiệp địa phương: Hỗ trợ khởi nghiệp sáng tạo, hợp tác xã nông nghiệp - đô thị, dịch vụ đô thị thông minh; Khuyến khích đối tác công - tư (PPP) và công ty/hợp tác xã địch vụ công ở quy mô nhỏ: chiếu sáng, thu gom rác, không gian xanh; Thành lập Quỹ đào tạo doanh nghiệp - đồng tài trợ (tax credit cho doanh nghiệp đào tạo lao động, đặc biệt FDI cam kết nội địa hoá).
Thúc đẩy quản trị minh bạch: Công khai dữ liệu quy hoạch, tài chính và môi trường; Ứng dụng nền tảng phản ánh trực tuyến để người dân tham gia giám sát.
3.5. Chuyển đổi số và dữ liệu liên thông
Việc triển khai chuyển đổi số hai cấp cần được xem như nhiệm vụ trọng tâm của cải cách quản trị địa phương. Các địa phương cần xây dựng hệ thống dữ liệu thống nhất, gồm: Bản đồ quy hoạch số hóa (One Map); Hệ thống dữ liệu dân cư, đất đai, hạ tầng (One Database); Trung tâm điều hành đô thị - nông thôn (IOC) kết nối 2 cấp.
Mô hình này giúp tăng hiệu quả điều hành, giảm thời gian xử lý, đồng thời tạo môi trường minh bạch để người dân, doanh nghiệp giám sát. Ngoài ra, xây dựng chương trình nâng cao kỹ năng số (digital upskilling) cho cán bộ và doanh nghiệp, tập trung vào kỹ thuật số, bảo trì tự động hoá, QC, logistics.
Quản trị đô thị - nông thôn tích hợp theo chính quyền 2 cấp là xu hướng bắt buộc của Việt Nam trong tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. Đây không chỉ là một mô hình hành chính, mà là một bước tiến về tư duy quản trị lãnh thổ, đặt người dân và cộng đồng làm trung tâm.
Thành công của mô hình này phụ thuộc vào 3 yếu tố then chốt: Thể chế linh hoạt - minh bạch - đồng bộ; Phân quyền gắn với năng lực và trách nhiệm giải trình; Cơ chế tài chính - dữ liệu - nhân lực hỗ trợ cho phát triển bền vững.
Nếu được triển khai quyết liệt, mô hình 2 cấp sẽ giúp Việt Nam: Rút ngắn khoảng cách phát triển đô thị - nông thôn; Tăng năng lực cạnh tranh vùng, hiệu quả đầu tư công; Xây dựng chính quyền phục vụ, kiến tạo và gần dân; Đưa Việt Nam tiến gần hơn đến mục tiêu phát triển đô thị bền vững và bao trùm đến năm 2045.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Quốc hội Việt Nam (2015, sửa đổi 2023). Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
2. Quốc hội Việt Nam (2024). Luật Đất đai.
3. Bộ Xây dựng (2025). Dự thảo Luật Quản lý phát triển đô thị.
4. Chính phủ (2022). Nghị quyết 06-NQ/TW về quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn 2045.
5. UN-Habitat Việt Nam (2023). Báo cáo Đánh giá quản trị đô thị và năng lực thể chế địa phương.
6. Bình Dương Smart City (2023). ICF Report on Smart City Performance.
7. Quảng Ninh (2024). Đề án Liên kết vùng và quản trị đô thị toàn tỉnh.
8. Đà Nẵng (2023). Báo cáo tổng kết mô hình chính quyền đô thị.
