Từ bản vẽ đến hiện thực

Các tầng lớp nhân dân Thủ đô tại các hội nghị, tọa đàm, hội thảo; trên diễn đàn của mạng xã hội, báo in, báo điện tử, truyền hình. Hà Nội đã và đang tiếp thu với thái độ trọng thị và cẩn trọng, để chỉ đạo Liên danh tư vấn lập Đồ án này tiếp tục hoàn chỉnh với chất lượng cao nhất, hoàn thành Đồ án đúng mục tiêu, tiến độ mà Thành ủy Hà Nội đã đặt ra.

Tôi nói như vậy, để thấy tầm quan trọng và sức hấp dẫn của Đồ án quy hoạch có tính chiến lược nhằm định hình lại, tái cấu trúc lại không gian đô thị Hà Nội để Hà Nội trở thành một Thành phố “Văn hiến - Văn minh - Hiện đại - Hạnh phúc”, là trung tâm đầu não chính trị - hành chính quốc gia, đồng thời là cực tăng trưởng, động lực lan tỏa của vùng Thủ đô, vùng đồng bằng sông Hồng, vùng Trung du và miền núi phía Bắc, các hành lang kinh tế quốc gia quốc tế. Rồi đến 100 năm, Thủ đô Hà Nội sẽ là Thành phố toàn cầu, đại đô thị Văn hiến - Thông minh - Sáng tạo - Sinh thái tiêu biểu trên thế giới. 

Đây là lần đầu tiên trong lịch sử quy hoạch đô thị Việt Nam hiện đại, Thủ đô Hà Nội, trái tim của cả nước đã chủ động đề xuất và được Trung ương chấp thuận, giao quyền đặc biệt để lập đồ án quy hoạch tổng thể với tầm nhìn 100 năm, phù hợp với tổ chức lại địa giới hành chính các tỉnh, thành phố, thực hiện chính quyền địa phương 2 cấp, thay thế hai quy hoạch trước đó đã được phê duyệt là Quy hoạch Thủ đô thời kỳ 2021 - 2030 tầm nhìn đến 2050 và Điều chỉnh quy hoạch chung Thủ đô đến 2045 tầm nhìn đến 2065.

Đồ án quy hoạch tổng thể này rất quan trọng, không chỉ tích hợp quy hoạch trước đó, mà xác định mục tiêu chiến lược, tầm nhìn dài hạn 100 năm để Hà Nội phát triển ổn định theo không gian mở, chuyển từ quy hoạch “tĩnh” sang quy hoạch hiện đại “động và mở”, chuyển từ “đơn cực tập trung” sang đô thị “đa cực - đa trung tâm”, gắn với cấu trúc đô thị “đa tầng - đa lớp” nhằm phân bổ hợp lý dân cư, không gian sản xuất, dịch vụ hạ tầng, gắn với ứng dụng công nghệ số, trí tuệ nhân tạo AI, dữ liệu lớn Big Data và các nền tảng mô phỏng đô thị thông minh. Trong đó sông Hồng sẽ là trục cảnh quan sinh thái - văn hóa chủ đạo, định hình không gian phát triển đô thị Hà Nội, gắn chặt chẽ với vùng Thủ đô và các hành lang quốc gia quốc tế. 

Quan điểm “đa cực - đa lớp - đa tầng - đa trung tâm” được thể hiện trong Đồ án phản ánh hệ tư duy không gian và quản trị đô thị hiện đại, nhằm thay thế quy hoạch đơn cực, dàn trải và quá tải lõi trung tâm của đô thị truyền thống vốn đã bộc lộ nhiều hạn chế, cản trở sự phát triển bền vững của Hà Nội nhiều thập kỷ qua.

Như vậy, Hà Nội sắp tới đây sẽ không chỉ có một cực lõi là khu vực nội đô lịch sử, mà sẽ hình thành nhiều cực tăng trưởng ở các hướng khác nhau, như cực phía Tây (Mỹ Đình - Hòa Lạc); cực phía Bắc (Đông Anh - Sóc Sơn); cực phía Đông (Long Biên - Gia Lâm); cực phía Nam (Phú Xuyên…), giảm tải áp lực cho đô thị trung tâm (với khu phố cổ, khu phố cũ, khu vực Hồ Gươm, Ba Đình, Hoàng thành Thăng Long…), tạo động lực lan tỏa phát triển vùng Thủ đô, phù hợp xu thế phát triển của các đô thị lớn (siêu đô thị) trong khu vực châu Á như Seoul (Hàn Quốc), Tokyo (Nhật Bản). Đa trung tâm là khái niệm tổ chức lại cấu trúc chức năng đô thị.

Mỗi trung tâm sẽ có chức năng chính như hành chính, tài chính, văn hóa, logistics, giáo dục hay khoa học công nghệ và đổi mới sáng tạo… Đa tầng - đa lớp là cấu trúc chiến lược tối ưu hóa không gian, giải quyết bài toán phát triển đô thị vốn có mật độ dân số rất cao, quỹ đất ngày càng khan hiếm nhưng không làm phá vỡ cấu trúc di sản hay lấn chiếm không gian mặt nước, không gian xanh để chuyển sang khai thác không gian tài nguyên theo chiều đứng (đa tầng) gồm không gian ngầm, không gian tầm thấp, không gian tầm cao, và tích hợp các giá trị cốt lõi tạo nên bản sắc đô thị Hà Nội, đó là giá trị văn hóa lịch sử ngàn năm Thăng Long - hệ sinh thái cảnh quan - hệ sinh thái kinh tế trên cao và số hóa trong cùng một không gian (đa lớp). 

Như vậy, theo tôi, nội dung cốt lõi của Đồ án là một hệ thống tích hợp hiện đại, giải quyết đồng thời 5 vấn đề lớn của Hà Nội, đó là: Quá tải lõi đô thị; Mất cân bằng phát triển không gian; Xung đột giữa bảo tồn và phát triển; Hạn chế phát triển hạ tầng và sử dụng hiệu quả tài nguyên đất đô thị, đất nông nghiệp; Bất bình đẳng xã hội.

Mặc dù Đồ án quy hoạch tổng hợp Thủ đô Hà Nội tầm nhìn 100 năm đã cho thấy đây là một quy hoạch chiến lược, có các phân kỳ, giai đoạn thực hiện nhưng không làm thay đổi mục tiêu tầm nhìn 100 năm đã đặt ra. Điều này thể hiện sự thay đổi về tư duy quản trị từ quản lý hành chính truyền thống sang chính quyền kiến tạo, chính quyền số. Nhưng Đồ án cũng sẽ đối mặt với những thách thức lớn.

Thứ nhất, việc xác định nhiều cực phát triển mới chỉ dừng ở định hướng không gian, trong khi chưa làm rõ cơ chế phân bổ nguồn lực, vai trò kinh tế đặc thù và mức độ tự chủ của từng cực. Nếu không có các chính sách tài chính - thể chế đủ mạnh, các “cực” này rất dễ rơi vào tình trạng phụ thuộc vào lõi trung tâm cũ, dẫn đến hiện tượng “đa cực hình thức nhưng đơn cực thực chất”. Bài học từ một số đô thị châu Á cho thấy, chỉ khi các cực mới có đủ sức hút về việc làm, dịch vụ và hạ tầng, chúng mới thực sự trở thành trung tâm độc lập, như cách Seoul đã phát triển các đô thị vệ tinh, hay Tokyo tổ chức mạng lưới trung tâm theo tuyến đường sắt.

Thứ hai, quan điểm “đa lớp” - vốn là điểm mạnh của Hà Nội nhờ bề dày lịch sử nhưng lại đang đối mặt với nguy cơ bị diễn giải thiên về bảo tồn hình thức hơn là tích hợp động. Việc phân lớp di sản, đô thị hiện đại và sinh thái là cần thiết, nhưng nếu thiếu cơ chế “giao thoa lớp” thì đô thị có thể bị phân mảnh, thậm chí đóng băng các khu vực di sản. Thực tế cho thấy, nhiều không gian lịch sử ở Hà Nội đang bị “bảo tồn tĩnh”, thiếu sức sống kinh tế và xã hội. Do đó, vấn đề không phải là giữ các lớp riêng biệt, mà là tạo ra các cơ chế chuyển hóa linh hoạt giữa chúng, để di sản trở thành nguồn lực phát triển chứ không chỉ là đối tượng bảo tồn, bảo vệ.

Thứ ba, “đa tầng” là một định hướng hợp lý trong bối cảnh quỹ đất hạn chế, song lại đặt ra thách thức lớn về công nghệ, tài chính và quản trị. Việc phát triển không gian ngầm, giao thông metro hay tổ chức đô thị theo chiều đứng đòi hỏi nguồn lực đầu tư cực kỳ lớn và năng lực vận hành phức tạp. Trong điều kiện hiện nay, khi hệ thống hạ tầng kỹ thuật của Hà Nội vẫn còn nhiều bất cập, nguy cơ là “đa tầng” sẽ bị triển khai không đồng bộ, dẫn đến xung đột giữa các tầng không gian, đặc biệt là giữa giao thông ngầm và hệ thống thoát nước, môi trường. Nếu không có một chiến lược tích hợp hạ tầng dài hạn, “đa tầng” rất dễ trở thành khẩu hiệu hơn là thực tiễn.

Thứ tư, đó là sự thiếu vắng khung quản trị tương thích, bởi bản chất của cấu trúc đa cực - đa trung tâm là một hệ thống mạng lưới phức hợp, đòi hỏi cơ chế điều phối vùng, liên kết liên ngành và phân quyền mạnh mẽ. Tuy nhiên, hệ thống quản lý đô thị hiện nay của Hà Nội vẫn mang nặng tính hành chính - phân cấp theo địa giới, chưa theo kịp yêu cầu quản trị theo không gian chức năng.

Điều này có thể dẫn đến tình trạng mỗi cực phát triển theo một logic riêng, thiếu liên kết tổng thể, làm suy giảm hiệu quả của toàn hệ thống. Quy hoạch chưa lưu ý đến yếu tố thị trường và hành vi xã hội. Quy hoạch có thể định hình các cực và trung tâm, nhưng sự lựa chọn của người dân và doanh nghiệp mới là yếu tố quyết định. Nếu các khu vực mới không đủ hấp dẫn về chất lượng sống, việc làm và dịch vụ, dòng người và dòng vốn vẫn sẽ tiếp tục dồn vào khu vực lõi. Khi đó, mọi nỗ lực phân tán không gian sẽ khó đạt hiệu quả như kỳ vọng. 

Thứ năm, Quy hoạch tầm nhìn 100 năm đã thể hiện một sự đột phá về tư duy chiến lược dài hạn, nhưng vẫn còn những giới hạn mang tính cấu trúc - không chỉ ở nội dung quy hoạch mà còn ở cách tiếp cận và khả năng hiện thực hóa. Quy hoạch đặt ra những mục tiêu rất tham vọng như phát triển đô thị đa cực, cân bằng sinh thái và trở thành trung tâm sáng tạo của khu vực. Tuy nhiên, các công cụ để chuyển hóa những mục tiêu này thành hành động cụ thể lại chưa rõ ràng (như vấn đề trị thủy, an ninh nguồn nước, tái cấu trúc dân cư ngoài đê… khi thực hiện trục cảnh quan - sinh thái - văn hóa sông Hồng).

Thiếu các kịch bản phát triển theo từng giai đoạn, thiếu cơ chế phân bổ nguồn lực và đặc biệt là thiếu các “điểm kích hoạt” (trigger projects) có tính dẫn dắt khiến quy hoạch dễ rơi vào trạng thái định hướng chung chung, khó đo lường hiệu quả. Mô hình đô thị đa cực đúng về lý thuyết nhưng chưa đủ cơ sở thực tiễn. Các cực phát triển được xác định trong quy hoạch chưa có nền tảng kinh tế - xã hội đủ mạnh để vận hành độc lập. Trong bối cảnh hiện nay, lõi đô thị trung tâm vẫn giữ vai trò áp đảo về việc làm, dịch vụ và hạ tầng. Nếu không có cơ chế phân bổ lại nguồn lực một cách quyết liệt, mô hình đa cực có nguy cơ chỉ tồn tại trên bản vẽ, trong khi thực tế vẫn là một đô thị đơn cực mở rộng.

Quy hoạch chưa giải quyết thấu đáo mối quan hệ giữa Hà Nội và vùng Thủ đô. Vai trò của các tỉnh lân cận trong chuỗi giá trị kinh tế, phân bố dân cư hay chia sẻ hạ tầng chưa được làm rõ. Điều này dẫn đến nguy cơ Hà Nội tiếp tục “hút” tài nguyên và dân số, trong khi vùng xung quanh không phát triển tương xứng, làm suy yếu chính mục tiêu phát triển bền vững của quy hoạch tầm nhìn 100 năm. Mâu thuẫn giữa phát triển và bảo tồn vẫn chưa được giải quyết một cách thuyết phục.

Quy hoạch theo đuổi đô thị nén (TOD) và bảo vệ vành đai xanh, nhưng chưa đưa ra cơ chế đủ mạnh để kiểm soát áp lực chuyển đổi đất đai của thị trường bất động sản. Và khi đó, nếu thiếu công cụ quản lý hiệu quả, các không gian sinh thái rất dễ bị xâm lấn, dẫn đến mất cân bằng môi trường - điều mà quy hoạch dài hạn phải phòng ngừa từ sớm.

Để quy hoạch tầm nhìn 100 năm trở thành hiện thực, chứ không chỉ là các bản vẽ, đòi hỏi một mô hình quản trị tương ứng. Các vấn đề về phân quyền, tài chính đô thị, quản trị dữ liệu và sự tham gia của cộng đồng cần được cụ thể hóa. Trong khi đó, chính những yếu tố này sẽ quyết định việc quy hoạch có thể thích ứng linh hoạt trước những biến động khó lường của biến đổi khí hậu và địa chính trị thế giới tác động đến sự phát triển bền vững của nước ta nói chung và Hà Nội nói riêng trong thế kỷ 21.