Tương lai đô thị trong tái cấu trúc không gian lãnh thổ quốc gia
Ngày 28/02/2025, Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã có Kết luận số 127-KL/TW về triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị. Trong đó có việc nghiên cứu định hướng sáp nhập một số đơn vị cấp tỉnh, không tổ chức cấp huyện, sáp nhập một số đơn vị cấp xã; thực hiện mô hình chính quyền địa phương 2 cấp (cấp 1 gồm tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; cấp 2/cấp dưới tỉnh gồm: phường, xã, đặc khu), bảo đảm tinh gọn, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả.
Việc sáp nhập một số đơn vị cấp tỉnh từ 63 xuống còn 34 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương không chỉ hướng đến mục tiêu xây dựng chính quyền gần dân, sát dân, phục vụ nhân dân tốt hơn, chủ động tiếp cận người dân thay vì để người dân phải tìm đến chính quyền, mà còn tạo không gian phát triển kinh tế - xã hội mới cho từng khu vực, từng địa phương hướng tới sự phồn vinh của đất nước và nâng cao đời sống nhân dân.
Tuy nhiên, sau sáp nhập từ 63 xuống còn 34 tỉnh, thành phố, trong đó 6 thành phố trực thuộc Trung ương gồm: Hà Nội, Hải Phòng, Huế, Đà Nẵng, TP.HCM, Cần Thơ. Hệ thống đô thị thuộc 28 tỉnh mới, 6 thành phố trực thuộc Trung ương được phân thành các phường để phù hợp với mô hình chính quyền địa phương 2 cấp. Theo cách hiểu đơn giản hệ thống đô thị Việt Nam trước ngày 01/7/2025 sẽ không tồn tại khi chính quyền địa phương 2 cấp đi vào hoạt động. Một câu hỏi lớn đặt ra: Tương lai đô thị sẽ đi về đâu?
Ở Việt Nam, từ nhận thức đến thực tiễn thời gian qua cho thấy, “Đơn vị láng giềng”, “Tiểu khu nhà ở”, “Đơn vị ở” trong quá trình phát triển đô thị đều đóng vai trò là đơn vị tổ chức quy hoạch cơ bản trong khu dân dụng, thành phần cơ bản tạo dựng cấu trúc không gian đô thị đã dần có sự thay đổi theo từng giai đoạn phát triển của đất nước.
Năm 1996, Quy chuẩn Xây dựng Việt Nam ban hành kèm theo Quyết định số 682/BXD-CSXD của Bộ trưởng Bộ Xây dựng đã quy định đơn vị cơ bản của khu ở là “Đơn vị ở” nhằm thay thế cho khái niệm “Tiểu khu nhà ở” trước đây. Đây là dấu hiệu cho thấy những thay đổi trong quan điểm quản lý khi nền kinh tế thị trường bắt đầu tác động mạnh mẽ vào sự phát triển của các đô thị và Việt Nam cũng đã có những bước tiến mạnh mẽ sau 10 năm đổi mới. Quy mô diện tích đơn vị ở được xác định bởi bán kính phục vụ các công trình công cộng không quá 500 m, nghĩa là tương đương hình tròn có diện tích khoảng 80 ha. Các đơn vị ở ghép lại thành các khu ở có quy mô không lớn hơn 700 ha (bán kính phục vụ công trình công cộng không lớn hơn 1.500 m).
Năm 2006, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 02/2006/NĐ-CP về Quy chế khu đô thị mới, trong đó quy định khu đô thị mới có diện tích tối thiểu là 50 ha. Như vậy có thể thấy, một khu đô thị mới có quy mô nhỏ nhất tương đương một “Đơn vị ở” theo khái niệm truyền thống. Tuy nhiên, khu đô thị mới chưa được thừa nhận là hạt nhân cơ bản để quy hoạch tổ chức không gian trong khu dân dụng, mà chỉ đơn giản là phương thức phát triển đô thị mà thôi.
Bởi vậy, trong Quy chuẩn Xây dựng Việt Nam QCXDVN 01:2008/BXD, khái niệm và quy mô “Đơn vị ở” được xác định lại rõ ràng hơn ngay trong phần giải thích các thuật ngữ. Đến năm 2019, khi Quy chuẩn kỹ thuật Quốc gia QCVN 01:2019/BXD về quy hoạch xây dựng, khái niệm “Đơn vị ở” vẫn được xem là “Khu chức năng cơ bản của đô thị chủ yếu phục vụ nhu cầu ở”, quy mô diện tích và dân số được khẳng định lại như QCXDVN 01:2008/BXD năm 2008.
Quá trình biến đổi tên gọi “Đơn vị ở” tại Việt Nam.
Nhìn lại diễn biến quy định về “Đơn vị ở”, đã có nhiều thay đổi về quan điểm. Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về quy hoạch xây dựng QCVN 01:2021 mới ban hành có nội dung về “Đơn vị ở”, quy định quy mô dân số, diện tích và các chỉ tiêu hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật cho “Đơn vị ở” để đảm bảo an toàn, tiện nghi, môi trường. Các chỉ tiêu của Quy chuẩn này đã có sự điều chỉnh so với quy chuẩn QCXDVN 01:2008/BXD hay QCXDVN 1997 do điều kiện đất đai, mật độ dân số và kỹ thuật công nghệ xây dựng hiện nay đã thay đổi nhiều so với 20 năm trước… Tuy QCVN 01:2019 áp dụng từ 01/7/2020 nhưng cũng đã bắt đầu cho thấy những quy định về “Đơn vị ở” phần nào không theo kịp những thay đổi trong thực tế và thậm chí, gây khó khăn cho cả đơn vị lập quy hoạch, chủ đầu tư dự án và cả cơ quan quản lý địa phương.
Mặc dù mô hình “Đơn vị ở” đối với nhiều quốc gia đã bị coi là cứng nhắc và không được ứng dụng phổ biến trong lập quy hoạch nữa nhưng đối với Việt Nam, đây vẫn là một mô hình, một công cụ cần thiết cho công tác lập và quản lý quy hoạch đô thị. Trong bối cảnh phát triển mới, mô hình “Đơn vị ở” cũng cần phải được đổi mới, đa dạng, linh hoạt hơn và có thể phải hàm chứa cả những yếu tố phi không gian, để thỏa mãn được mục tiêu làm cơ sở cho việc tạo dựng nơi cư trú tốt, phản ánh được hình thái phát triển đô thị, lồng ghép được các yêu cầu kiểm soát phát triển đô thị, đóng góp thiết thực cho công tác quy hoạch, xây dựng, quản lý, phát triển bền vững đô thị.
Bản chất của “Đơn vị ở” trong đô thị ở giai đoạn phát triển mới nằm trong cấu trúc “Đơn vị đô thị” được thể hiện rõ nét trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp (cấp 1 gồm tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; cấp 2/cấp dưới tỉnh gồm: phường, xã, đặc khu). Trong đó, cấp 2 là cấp các đơn vị ở gồm: đơn vị ở đô thị là Phường, đơn vị ở nông thôn là Xã, đơn vị ở hải đảo là Đặc khu. Như vậy, cấp phường mới sau sáp nhập, tinh gọn được hiểu là “Đơn vị đô thị”, hạt nhân mới tạo dựng cấu trúc đô thị trong giai đoạn “vươn mình”. Chính yếu tố “Phường - Đơn vị đô thị” sẽ tạo nên hồn cốt của đô thị, khu vực đô thị hay vùng đô thị (dù ngày nay có thể không còn đô thị hay chính quyền đô thị) theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Và cũng chính nó, yếu tố “Phường - Đơn vị đô thị” là thành phần cơ bản tạo nên cấu trúc đô thị trên nền tảng kế thừa, phát triển trong quá trình đô thị hoá tại Việt Nam: Tương lai của đô thị trong giai đoạn phát triển mới.
Theo đó, khái niệm Đô thị cũng được nhận diện lại rõ ràng, chính xác hơn. Đô thị là nơi tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực phi nông nghiệp; là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ. Trên cơ sở thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, danh xưng Đô thị không tồn tại. Nhưng về bản chất Phường vẫn luôn là “máu thịt”, “xương cốt” của Đô thị. Chính vì thế Đô thị vẫn tồn tại và phát triển theo quy luật của nó bất chấp những đổi thay. Khu vực tập hợp các Phường - Đơn vị đô thị tạo nên không gian Đô thị, có ranh giới được bảo trợ bởi khái niệm đô thị. Khu vực tập hợp các Phường - Đơn vị đô thị rộng lớn, có quy mô và mật độ cao... là bản chất của một vùng đô thị hóa.
Nhận thức mới về Phường (P) –> Đơn vị đô thị (ĐVĐT)
Khu vực nông thôn sẽ là nơi tập hợp các Xã - Đơn vị cư trú nông thôn. Với mô hình chính quyền địa phương hai cấp thì cấp 1 gồm tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương sẽ trở thành các ranh chứa đựng các tập hợp Đơn vị đô thị và Đơn vị cư trú nông thôn (tương đương với hệ thống đô thị - nông thôn trong tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương trước đây). Tập hợp Đơn vị đô thị thuộc tỉnh hoặc thành phố trực thuộc Trung ương bản chất sẽ trở thành trung tâm động lực phát triển kinh tế - xã hội chính của địa phương có tính khu vực và liên vùng... Tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương về danh nghĩa đóng vai trò là vùng kinh tế - xã hội địa phương có mối liên kết chặt chẽ về chia sẻ chức năng trong cấu trúc không gian tổng thể quốc gia.
Tính đến hết tháng 11/2024, Việt Nam có hơn 900 đô thị, trong đó có 2 đô thị loại đặc biệt (Hà Nội và TP.HCM), 21 đô thị loại I, 39 đô thị loại II, 44 đô thị loại III, 97 đô thị loại IV (chưa kể các đô thị loại V và thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương).
Khi thực hiện mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, hệ thống đô thị Việt Nam sẽ bị tác động rất mạnh. Hơn 900 đô thị sẽ bị phân mảnh thành các phường, việc lập quy hoạch, phân loại đô thị cũng cần phải được nghiên cứu lại. Các vấn đề liên quan đến đô thị hóa cũng cần có cách tiếp cận mới.
Hiện nay, trên thế giới, sự cạnh tranh toàn cầu đang chuyển từ cạnh tranh giữa các nước, sang cạnh tranh giữa các đô thị, đặc biệt là cạnh tranh giữa các vùng đô thị và các vùng kinh tế lớn. Kể từ năm 2009, Việt Nam có 4 vùng kinh tế trọng điểm, bao gồm Vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, Vùng kinh tế trọng điểm miền Trung, Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam và vùng kinh tế trọng điểm ĐBSCL, với các đô thị hạt nhân là Hà Nội, TP.HCM, Đà Nẵng, và Cần Thơ, được xem là những vùng kinh tế động lực làm đầu tàu kéo theo sự phát triển của các địa phương trên cả nước... Khi thực hiện tái cấu trúc không gian lãnh thổ quốc gia từ 63 đơn vị hành chính xuống còn 34 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, việc tái cấu trúc lại vùng kinh tế trọng điểm hoặc xác định mới các vùng này cũng là điều cần thiết.
Trong bối cảnh mới, tương lai đô thị Việt Nam không thể không được nghiên cứu, định hình lại, gắn kết một cách biện chứng giữa quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước với quá trình đô thị hóa quốc gia nhằm đạt được mục tiêu bước vào kỷ nguyên mới - kỷ nguyên vươn mình của dân tộc. Dưới đây là một số đề xuất cụ thể:
Đề xuất 1: Để đảm bảo đô thị vẫn tồn tại và phát triển theo hệ thống, bảo lưu tính ưu việt và kế thừa thì cấp dưới tỉnh/cấp cơ sở không nhất thiết phải phụ thuộc vào quy mô diện tích, dân số (máy móc theo tiêu chí toán học hay tên gọi). Điều quan trọng là cách thức quản trị cần phân biệt rạch ròi giữa khu vực đô thị và nông thôn. Nếu chúng ta coi cấp dưới tỉnh theo mô hình chính quyền địa phương 2 cấp gồm: quận, thị xã, thị trấn, xã, đặc khu đối với thành phố trực thuộc Trung ương; thành phố, thị xã, thị trấn, xã, đặc khu đối với tỉnh và được nhất thể hoá bởi nhận thức đây là các loại hình cấp hai theo mô hình chính quyền địa phương 2 cấp. Và chúng được hiểu với các tên tương đương: Phường, Xã và Đặc khu... Trong đó, Phường được hiểu gồm Quận, Thành phố, Thị xã, Thị trấn (không bao gồm ngoại thành, ngoại thị của thành phố và thị xã thuộc tỉnh).
Đề xuất 2: Để phù hợp với bối cảnh chung nhằm thực hiện mô hình chính quyền địa phương 2 cấp hiệu quả nhưng vẫn có cơ hội để duy trì hệ thống đô thị theo cách tiếp cận riêng của tư duy mới về phát triển đô thị, phù hợp quy luật quá trình đô thị hoá một cách linh hoạt... Như trên đã trao đổi, khu vực tập hợp các Phường - Đơn vị đô thị tạo nên không gian Đô thị, có ranh giới được bảo trợ bởi khái niệm đô thị. Khu vực tập hợp các Phường - Đơn vị đô thị rộng lớn, có quy mô và mật độ cao... là bản chất của một vùng đô thị hóa. Khu vực phát triển đô thị chính là khu vực tập hợp Đơn vị đô thị thuộc tỉnh hoặc thành phố trực thuộc Trung ương bản chất sẽ trở thành trung tâm động lực phát triển kinh tế - xã hội chính của địa phương có tính khu vực và liên vùng...
Ranh của khu vực phát triển đô thị có thể là ranh của một đô thị hoàn chỉnh, chúng cũng có thể dùng để xác định ranh vùng đô thị hoá, một cực tăng trưởng của một không gian lãnh thổ cụ thể. (Ví dụ: “Xây dựng phường Xuân Hương - Đà Lạt trở thành một vùng đô thị du lịch, dịch vụ, nghỉ dưỡng, thông minh, hiện đại; có đặc thù về khí hậu, cảnh quan tự nhiên...” theo Nghị quyết Đại hội lần thứ I, Đảng bộ phường Xuân Hương - Đà Lạt, tỉnh Lâm Đồng xác định).
Như vậy, đô thị vẫn luôn được khẳng định là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực phi nông nghiệp; là trung tâm tổng hợp hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ; được tổ chức, quản lý phát triển theo quy hoạch và quy luật của quá trình đô thị hoá. Các loại quy hoạch đô thị và nông thôn bao gồm: Quy hoạch đô thị; Quy hoạch nông thôn; Quy hoạch đặc khu; Quy hoạch khu chức năng; Quy hoạch không gian ngầm và quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật đối với thành phố trực thuộc Trung ương. Quy hoạch chung được lập cho thành phố trực thuộc Trung ương; Đô thị có phạm vi không gian là phường - đơn vị đô thị, là ranh tập hợp các phường - đơn vị đô thị/khu vực phát triển đô thị; Đô thị mở rộng hoặc đô thị mới có phạm vi không gian phát triển được UBND cấp tỉnh xác định trên cơ sở định hướng phát triển đô thị tại quy hoạch tổng thể hệ thống đô thị và nông thôn hoặc quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh và theo quy định của Chính phủ.
Tuỳ vào trường hợp cụ thể, ranh tập hợp các phường - đơn vị đô thị/khu vực phát triển đô thị có quy mô diện tích, dân số, cấp loại đô thị tương đương với các loại đô thị tại thời điểm trước ngày 01/7/2025. UBND cấp tỉnh có trách nhiệm quyền hạn tổ chức lập ranh tập hợp các phường - đơn vị đô thị/khu vực phát triển đô thị, lập quy hoạch chung và các loại quy hoạch đô thị, nông thôn khác theo quy định của pháp luật. (Nghị định số 145/2025/NĐ-CP về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương 2 cấp; phân quyền phân cấp trong lĩnh vực quy hoạch đô thị và nông thôn; Nghị định số 178/2025/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn/Điều 7).
Trên cơ sở đó cần thống nhất nhận thức:
[a] PHƯỜNG - ĐƠN VỊ ĐÔ THỊ; XÃ - ĐƠN VỊ/CƯ TRÚ NÔNG THÔN;
[b] ĐÔ THỊ - TẬP HỢP CÁC ĐƠN VỊ ĐÔ THỊ;
[c] KHU VỰC (PHÁT TRIỂN) ĐÔ THỊ: Là khu vực tập hợp các đơn vị đô thị được tổ chức không gian trong một cấu trúc tổng thể thống nhất, theo mô hình và tiêu chuẩn đô thị. Các loại hình tổ chức không gian trong khu vực/phát triển đô thị bao gồm: (1) Khu đô thị mới: là khu vực được định hướng để phát triển theo mô hình và tiêu chuẩn đô thị. (2) Khu đô thị hiện hữu: là khu vực đã phát triển theo mô hình và tiêu chuẩn đô thị. Căn cứ vào đặc điểm và tỷ lệ lấp đầy của khu vực, có thể lựa chọn mô hình tổ chức không gian đô thị theo các dạng: khu bảo tồn cấu trúc đô thị lịch sử, khu cải tạo, chỉnh trang, khu tái thiết...
[d] KHU VỰC LẬP QUY HOẠCH ĐÔ THỊ: là phạm vi hành chính của thành phố trực thuộc Trung ương; Khu vực/phát triển đô thị: cụm phường xã, phường riêng lẻ, hoặc khu vực được định hướng trở thành đô thị, được xác định (trong quy hoạch cấp trên, hoặc do cơ quan có thẩm quyền quyết định) để quy hoạch như một chỉnh thể đô thị thống nhất. Khu vực quy hoạch đô thị có thể được chia thành 4 loại theo quy mô dân số: (i) Siêu đô thị: có quy mô dân số từ 3 triệu người trở lên; (ii) Đô thị lớn: có quy mô dân số từ 0,5 - 3 triệu người; (iii) Đô thị trung bình: có quy mô dân số từ 50.000 - 500.000 người: (iv) Đô thị nhỏ: có quy mô dân số dưới 50.000 người...
Phát triển đô thị là một quá trình. Đô thị hóa là tất yếu khách quan, là một động lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội nhanh và bền vững. Trong kỷ nguyên vươn mình, quá trình đô thị hóa không thể tách rời quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tương lai đô thị sẽ tiếp tục phát triển theo đúng quy luật của nó. Đặc biệt chúng ta tin tưởng rằng hệ thống đô thị tiếp tục phát triển bền vững theo mạng lưới, phân bổ hợp lý, phù hợp với từng vùng, miền, bảo đảm đồng bộ, thống nhất, cân đối giữa các vùng, miền; tiếp tục phát triển các đô thị có chức năng tổng hợp với quy mô và dân số ở mức hợp lý theo hướng đô thị xanh, thông minh, thích ứng với biến đổi khí hậu, phòng, chống thiên tai và dịch bệnh; bảo đảm tính kết nối cao giữa các đô thị trực thuộc Trung ương, đô thị trung tâm cấp quốc gia với đô thị vùng và khu vực nông thôn; có những đô thị lớn, đủ tầm cỡ, đủ sức cạnh tranh, sánh vai với các đô thị lớn trên thế giới như Nghị quyết 06-NQ/TW của Bộ Chính trị đã xác định...
Tài liệu tham khảo:
1. Nghị quyết 06-NQ/TW ngày 24/01/2022 của Bộ Chính trị về quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
2. Kết luận số 127-KL/TW về triển khai nghiên cứu, để xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị...
3. Dự thảo Nghị định của Chính phủ Quy định về phân cấp, phân định trách nhiệm, thẩm quyền trong hoạt động quy hoạch đô thị và nông thôn khi tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp.../Bộ Xây dựng.
4. Báo cáo tổng kết lĩnh vực quy hoạch kiến trúc, phát triển đô thị năm 2024 của Bộ Xây dựng/Ý Nhi/Báo Xây dựng.
5. Đơn vị ở và câu chuyện của tương lai/TS.KTS Trương Văn Quảng (VUPDA).
6. Nghị định số 145/2025/NĐ-CP về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương hai cấp; phân quyền phân cấp trong lĩnh vực quy hoạch đô thị và nông thôn.
7. Nghị định số 178/2025/NĐ-CP quy định chi tiết mộ số điều của Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn.
